深化开发区管理模式和运行机制创新研究

关昕悦

（石家庄市发展和改革委员会，河北 石家庄 050000）

一、研究背景及意义

经过三十多年的发展及创新，开发区已经成为国内外工业企业非常热衷的投资方向。开发区是我国的开放窗口和体制创新的实验基地，其诞生和发展在吸引外资、发展科技、增加就业、扩大对外贸易合作等层面发挥了比较显著的作用。然而，随着世界经济形势的变化，尤其是受经济全球化和国际金融危机的影响，在优化产业和经济结构的过程中，经济开发区存在的经济发展方向、体制模式不健全问题开始暴露。另外，开发区的管理模式和发展形式也存在很多不足。因此，对我国经济开发区的管理机制、运营方式等进行创新探究具有显著的理论价值和实践价值。

二、我国经济开发区管理体制现状

（一）我国开发区的发展历程

为推动我国经济高质量发展，形成以高新技术产业为核心的现代产业结构，开发区已经成为对外经贸的典范。以此为出发点，国家先后成立了第一批次开发区——大连、青岛等开发区，随后成立了第二批次开发区——营口、长春开发区。

经过吸收利用外资，产生高新技术产业为主的现代产业结构，经济开发区俨然成为城市和周边区域对外经济贸易的核心地区。基于此，国务院先后成立了大连、秦皇岛等经济技术开发区。第二批批准了长春、哈尔滨等经济技术开发区。第三批批准了郑州、成都、昆明等经济技术开发区。

开发区的发展演变主要包括三个时期。第一个时期：我国开发区建设开始期，此时大批量开发区逐步建成。第二个时期：我国开发区建设稳定发展时期。第三个时期：我国开发区建设分化期。

（二）我国开发区管理体制的基本模式及特点

第一，准政府的管委会模式及特点。这种管理模式主要适用于建立在人口较少、比较偏僻的开发区，也是目前国内绝大部分开发区所采用的管理模式，如烟台开发区。

第二，政区型管理机制的特征。政区型方式重点运用在开发区是开发取得或是原城区建制的主要管理模式。笔者认为政区型模式是在现有行政体制内，政府的管委会模式为了寻求合法地位，将开发区与所在的行政区管理合一或者将开发区升级为一级行政区，按一级行政区进行管理的模式。

第三，企业型管理模式及特点。这种模式的主体既不是一级行政组织，也并非政府派驻组织，而是开发商。也就是说通过设立一个公司来规划、开发、管理开发区，开发公司核心点是利用基础设施、土地开拓、科技、投资入股和其他经济合同方式对开发区开展运营。

三、先进开发区管理模式创新的成功经验

（一）国外开发区管理模式创新的成功经验

全世界的经济开发区建设历史悠久，主要发源于600多年前，很多学者提出，全世界第一个正式命名的自由港是意大利港口雷格亨，即里窝那自由港，在当时是自由贸易区，可以准许进出口货物运输，在该区域内可以享有免税收的待遇。此后，欧洲地中海俨然成为商业经济发达区域，为了有效适应欧洲资本主义经济发展的实际诉求，自由港、自由贸易区逐步涌现。总体来讲，经济开发区的持续发展可分为三个时期。

第一个时期是从自由贸易区出现到第二次世界大战前期，被称为世界开发区产生和兴起的时期。第二个时期被称为世界开发区的飞速发展时期。在此时期，全球范围内经济开发区的创设显著增加，布局区域范畴逐渐变大，基本遍布全球，不但在发达国家，发展中国家也出现开发区，均取得了较为显著的成果。目前是第三时期，也被称为全球开发区高层次发展时期。此时，全球经济朝科技化、信息化、知识化方向发展，不同国家为了进一步推动本国经济迅猛发展，在开发区内引入并孵化高科技项目。

（二）国内先进开发区模式创新的成功经验

近几年，我国先进地区开发区，比如天津、深圳等开发区，也包括最初起步的、刚刚建成的开发区。总体来看，此类开发区能够维持较为迅猛的发展趋势，综合实力在世界范围内名列前茅，除了具备某种区位政策核心优势，启用有力举措推动招商引资工作外，还具备一个共同特征，就是持续创新本身的管理机制和运营体制，这些开发区持续强化具备生命力的运营体系，持续推动市场经济主体地位的提升［1］。

四、我国经济开发区管理体制创新对策建议

（一）开发区管理体制创新的理论探索

1.我国经济开发区管理体制创新的基本原则。一是围绕市场导向，打造市场经济管理机制；二是围绕服务至上，打造公共服务型政府；三是围绕依法治理，推动规范管理；四是持续推动以人为本，打造科学的园区管理模式。

2.我国经济开发区管理方式的转变。依据开发区需要担负的职能，打造我国经济开发区全新观念的运营机制事项路径。

第一，管理机制从政企不分转向政企分开，这有利于理顺有关政企关系。随着市场经济的迅猛发展，政府既是裁判员也是运动员的局面并不利于创设公平、公正的经济氛围。公司的属性使所有活动的主要目的是追求利益最大化，政企不分离，开发商已经演变为政府职能部门的代言人，造成开发商利用政府权力谋私利，从而形成开发区经济发展不公平的局面，市场机制作用不显著。

第二，管理形式从直接走向间接，明确管理定位。行政管理单位不能够基于市场准入审批、行政形式对经济给予干预，需要平等地为不一样的经济组织提供服务。同时，需要利用公共管理的流程执行政务公开，扩大信息透明程度。因此，要创设全新的开发区管理模式，就要转变开发区行政管理机制。

第三，管理范畴从全能型政府向有限型政府转化，形成集约化的发展目标，从“全能政府”向“有限权力政府”的蜕变，转化以往政府管理中无所不能的管理方式，不断地转移重心。

（二）我国经济开发区管理体制创新的路径探索

1.围绕功能定位寻求发展。依托科学发展、项目为王、鼓励创新、要素跟着项目走等原则，体现我国开发区的引领作用，依据权、责、能相符的原则，基于市委市政府立法的方式给予我国经济开发区市、县综合经济管理的权利。我国经济开发区党委、管委会为我国市委和市政府正处级派出机构，管辖开发区的政治、经济、文化和社会事业，引领我国经济开发区创设，将开发区创设为思想解放的先行试点、行政职能的典范、新型工业化的承载方向、市域经济的快速增长极［2］。

2.强化政府职能。强化开发区管理职能的实质是实现区域自治，我国经开区的特殊标志是在管理机制的创设上应保持“特”字。逐渐强化开发区经济发展和建设服务职能、社会公共事业管理职能，除对行政村直接代管外，尽可能由所隶属的街道办事处开展属地管理，创设不同类型的中介组织等服务支持机制。

需秉持我国经济开发区“封闭管理、开放运行”理念，降低不同层面因素的干扰和影响。政府单位在产业园区内部进行有关管理，要建立健全产业园区管委会，不可以直接授权；产业园区管委会要发挥好规划等职能，政府仅可以通过授权在省级产业园区创设分居或者派出单位。

3.科学管理，激活运行机制。简政放权，创设健全的激励体系。相关部门要以简政放权为依托，推动内部管理机制的大规模改革。开发区管委会编制的优化审核，需要开发区应进一步实现简政放权，依据效能革命原则，利用变革，构筑小机构、大服务的全新管理机制。编制核定的方式主要是依托不同的开发区人口、地区、行政地域、企业数展开关联优化。

五、结语

建设开发区在世界经济一体化及我国经济发展改革的大背景下，作为全新的发展方式，能够进一步推动经济发展。市场经济迅猛发展，矛盾持续增加，对开发区的管理机制和管理理念提出了全新的挑战。随着我国宏观发展观念的优化，社会管理力度显著加大。在激烈的竞争下，如何对我国经济开发区管理机制进行持续优化创新；如何在保持原有管理机制的前提下迎合全新的发展需要，推进开发区健康快速发展，是本文探究的方向。本文立足于此，对我国经济开发区管理体制现状进行了对比分析，了解了开发区的管理模式及运营机制，并提出我国经济开发区管理机制创新的对策建议，以期为经济开发区理论及实践提供借鉴。