社区居家养老服务政府社会委托代理关系研究

关 莹 孙兆尹

（桂林理工大学公共管理与传媒学院 广西 桂林 541000）

我国自从21世纪初进入老龄化社会以来，老龄化的程度就越来越严重。2021年5月11号，我国公布了“第七次人口普查”的有关数据，数据表明，我国60岁以上人口为264 018 766人，占全国总人口18.70%，其中65岁及以上人口为190 635 280人，占13.50%。在这一形势下，我国养老服务供给不足成为新一代政府急需解决的问题。受传统观念的影响，人们认为家庭是养老的第一责任主体。除了家庭以外，老年人活动最多的场所是社区，而且社区也具备整合社会资源的能力，可以为我国的养老事业提供重要的载体。因此，社区居家养老越来越被大众所接受。

社区居家养老是以社区为依托点，充分利用社区内的各种资源，为居住在家中或社区中的老人提供养老服务的一种养老方式。社区居家养老服务是准公共服务，具有公益和福利性质，不能完全依赖市场调节，必须由政府来主导。但是，我国社区居家养老的种类多，对养老服务的安全和质量的要求高，部分服务还有专业化的需求，政府很难用一己之力承担整个社会的养老服务重任，因此，要聚集社会上各种优质资源来满足我国的养老需求。

在众多的社会力量中，社会组织属于第三部门，是政府和社会之间的纽带，和政府相比，社会组织服务的质量和专业程度更高，而且社会组织的灵活性也很强，能够适应养老服务需求的各种变化。因此，由社会组织与政府共同提供养老服务是有必要的。但是当前社会组织与政府合作供给社区居家养老服务的模式仍处在探索之中，从委托代理的视角研究社区养老服务供给过程中政府社会的互动关系，有助于了解社区居家养老服务过程中各主体的联系，以便更加有效地利用各种资源，提高其服务水平。

一、社区居家养老服务的委托代理模式

1.委托代理理论分析

在现代企业管理的理论基础中，委托代理理论一直占有重要地位，它强调所有权与经营权分离，委托人和代理人之间的信息不对称，存在利益冲突。现代委托代理关系是由罗斯提出的，他认为：“委托人的决策权交由另一方行使，代理关系将会由此产生。”[1]根据麦克林的定义，委托代理是一个或多个代理人委托其他代理人为他们提供服务的合同，其报酬是依据其提供的质量和数量来支付的。[2]“福利服务的供给可以由受到供应商严重影响的政府部门集中进行，可以逐步实现多元化，引入竞争因素，在某些情况下能够更接近最终用户和消费者的需求。”[3]福利多元主义认为，养老服务应由政府单独提供转变为政府和社会组织等第三方部门来提供，这些主体之间会构成多重委托代理关系，这会提高养老服务的水平。[4]

2.社区居家养老服务的多重委托代理关系分析

政府购买社区居家养老服务中的利益相关者。从微观层面来讲，政府购买社区居家养老服务中的利益相关者主要有受政府购买居家养老服务影响或影响它的团体、组织和个人。[5]利益相关者包括内部和外部，内部利益相关者是指组织成员，主要有政策制定者、养老机构成员、加盟企业和社区组织工作人员；外部利益相关者主要是指受组织决策和行动影响的个人或群体，如志愿者、服务对象、媒体等。政府在社区居家养老服务中一般充当的是政策的制定者、购买者和评估者，社会组织和工作人员充当的是服务者和生产者，政府与社会组织之间是一种平等的契约关系，与社区之间是一种管理与被管理的关系，服务对象是指社区养老服务的直接受益者。

在养老服务的两级委托代理关系中，初始委托人是老年人，直接委托模式下的老年人的养老服务直接依靠政府或者民营机构。直接委托代理的主体有政府或民营机构和老年人两个。如果养老服务由政府直接提供，那么政府不仅会承担更多的社会责任，也会面临更大的经济财政压力；但若由民营机构直接提供，那么其高昂的价格，仅能使极少数高端群体的需求得到满足。伴随着市场化的进程，社会和市场力量在我国养老服务中的地位也越来越重要，由此第二种关系开始形成，即由政府购买，政府不再直接提供养老服务，通过出资购买的方式将养老服务提供方转接到非政府组织和营利组织身上，作为养老服务的初始委托人和需求方的老年人首先委托不同层级的政府，政府部门又通过政府购买的方式将其委托给第三方社会组织，因此，非政府组织和营利组织也是最终代理人。

社区居家养老服务中形成的主要是“老年人—政府—民间组织”三级委托代理链，这种委托代理关系被称为间接委托代理模式。对失能老人和半失能老人，政府主要是通过财政补贴和发行代金券的方式委托给社会组织。由于社会组织等第三方组织能够捕捉到社区老年人更加多样化的需要，其比政府主导的需求更具“内生性”，与直接委托—代理模型相比，间接委托-代理模型中主体间的权力—责任—利益关系更为复杂。此外，委托代理关系在政府内部、社会组织和工作人员之间也是存在的，即下级政府既是上级政府和部门的代理人又是非政府组织和营利组织的委托人，形成多层次的委托代理关系。而社会组织正式的和非正式的管理方法，都为前线的工作人员提供了责任的要求和具体规定，社会组织要与其前线工作人员建立良好的责任关系，使护理医护人员、志愿者、企业劳务人员的工作热情能够通过管理和激励手段得到提升。因此，社会组织既是政府的代理人，同时又是前线工作人员的委托人。

二、社区居家养老服务的实践

为了推动形成社区居家养老服务的多元供给格局，可根据公共服务分工理论，鼓励社会力量广泛参与，利用各方优势和资源取得最大的社会福利。各个主体在社区居家养老中的作用是：政府在社区居家养老实施过程中起主导作用，主要负责给予建设补贴等资金拨付，以及政策的制定与监督管理工作。此外，政府还可以对养老服务进行初次分工，将服务生产委托给非营利组织来承担。社会组织在社区养老服务中处于承接地位，可以通过整合家庭、社区、企业等市场力量，对养老服务进行二次分工，即将服务提供委托给企业、家庭和社区。其中，社区是养老服务的实施平台，通过整合资源、提供养老服务和制定管理方法等措施，协同各方开展养老服务项目；家庭主要对有养老服务需求的老人提供经济支持和精神慰藉，配合管理等方面来提供帮助；养老企业及机构主要是通过提供服务，对社区服务中心进行管理，以及支持老年人入住等来体现养老优势。[6]社区、企业、和家庭在其中扮演的是服务提供者的角色。

桂林市政府通过政府购买服务等手段，将养老机构等社会组织的管理、运营模式及专业护理经验等引入社区居家养老服务中，并将社区日托、托老助老服务等委托给养老机构,形成了政府、社会和部门相互合作的社区居家养老服务模式。此外，还开展承包家庭养老床位建设，来弥补居家养老服务护理队伍专业度不高和人员不足的问题，并向养老机构周围社区扩散，开展社区老年人养老有关的服务，建设“没有围墙的养老院”。在社区居家养老服务中引入社会组织，可以提高服务效率，非营利组织的“自愿性”“非营利性”等特性，使社会组织更容易得到社会认可，能够更加高效地整合社会资源。

在对居家养老服务进行监管时，采取的是属地管理、第三方监管及市本级监管和社会监督等多种监督方式相结合的方法。市民政局将社区居家养老服务委托给城区民政部门，城区民政局负责本区域内的社区居家养老政府购买服务的监督和指导，确保辖区内符合条件的老年人都能够享受服务。为加强对服务的监管，市民政局将一部分监督工作委托给会计师事务所，会计师事务所指派2位会计师每月对服务工单进行结算专项审计，并监督和抽查服务工单，抽查率不低于2%。市民政局在进行市本级监管时，会指派慈善社工科的一名副科长每月来结算，并通过电话抽样调查老年人的服务满意度。此外，社区居家养老服务方案还通过《桂林日报》公开发表，接受社会公众的监督。

通过对桂林市社区养老服务的分析可以看出，社区居家养老事业受到政府和社会组织的大力支持，社区服务站点和养老机构也向着规范化发展。但是目前我国社区居家养老也存在着一些问题，养老从业人员的学历不高，大多是离休人员和事业单位精简下来的人员，专业人才较为缺乏。同时，由于养老服务人员的工资低、工作量大，也造成了养老服务人才流失严重的现象。

三、社区居家养老服务的提升路径

1.打造多功能和复合型的服务社区

社区要不断完善服务的多功能配套。加强对老年人的精神照顾、家庭护理和康复治疗等更高层次的服务。社区要充分发挥自身优势，完善基础设施的建设，满足老年人的不同需求。还可以利用互联网的各种“便利”服务，缩短社区与家的距离，使老年人的身心健康和生活质量得到保障。此外，还要关注老年人心理方面的问题，建立老年人文化班，开展各种娱乐活动，丰富社区养老服务内容，充实老年人的生活，为老年人打造一个轻松愉快的生活环境。同时，建设专业的居家养老服务队伍，提高工作人员素质。

2.加大有关资金的投入力度

目前，社区居家养老的资金来源主要是政府，资金供给对象较为单一，且数量较少，存在着资金投入不到位等问题，进而造成服务人员短缺，服务质量不高。因此，社区要根据自身情况，充分利用各种社会资源，扩大社区养老的资金来源方式。国家可以通过发行社会保障基金福利彩票，使社保基金的数量得到增加，还可以设置“社区居家养老服务”的专项基金，明确资金的投入方向[7]；大力吸纳民间资本，建立养老服务的产业链。根据不同老人不同的经济水平，制定不同等级的服务内容和服务标准，建立有偿和低尝服务，使社区居家养老的投资更加多元化。

3.完善居家养老的顶层设计

政府相关部门要完善与社区养老服务相关的法规和政策，改善优惠政策的覆盖面和社会服务环境，健全老年养老服务的保障制度，贯彻落实“以人为本”的民生服务理念，使社区居家养老有法可依。针对目前我国养老服务格式不统一、条款不细致的问题，可以在有关合同中对双方各自应承担的权利和义务进行书面规定，规范与社区居家养老有关的合同内容；还可以在社区设立为老年人提供法律咨询的法律援助机构，扩大法律援助覆盖面。

四、结语

随着我国人口老龄化的不断加深，养老模式也变得多种多样，其中以家庭和社区为依托的社区居家养老越来越受到人们的欢迎。本文通过分析社区居家养老服务中各主体之间的委托关系，得出社区居家养老存在“老年人-政府-民间组织”三重委托代理关系链，并分析了各个主体的责任和义务，为完善和发展社区居家养老服务提供了思路和方法，以更好地解决我国社区居家养老服务中存在的资金不足、人员不专业、法律不健全等问题。