我国行政立法听证制度

李正生

（湖南人文科技学院，湖南 娄底 417000）

一、我国行政立法听证存在的问题

（一）我国行政立法公众参与度低

由于长期以来社会公众对参与立法的主体意识淡薄，造成了公众的参与能力水平不足，进一步影响了听证的正常运转。公众认为立法是立法机关的事，与自己没多大直接关系，导致大多数公众不踊跃参加行政立法听证。这也反映出社会公众缺乏主体意识、权利意识不足、参与意识淡薄。其次，公众认为虽然能够参与立法听证，但是这只不过是个形式，自己并不能够对立法决策产生什么影响，到最后都是被动接受和认可立法机关既定的决定。其实，在法治社会中，公众如果能够自觉地参与到立法活动中去，不单单是对自己依法享有的权利的行使和自我捍卫，也是对建设民主法治社会的内在基本要求。

（二）行政立法听证缺乏明确的范围

自从出台了关于听证制度的法律法规规定以后，便加快了听证程序的建立和听证制度的实施推广。但是，由于法律法规只制定了原则性规定，缺乏详细具体的规定，各地对行政立法听证的内容规定也各不相同，这就使得公众对行政立法听证更加困惑，不知道什么时候，对什么样的立法才有权听证。[1]如果公众不知道什么事项的立法有听证的权利，就不会参加听证会。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）既没有直接规定听证的适用范围，也没有规定排除听证的范围。

（三）行政立法听证启动主体不明确

直到目前为止，我国的法律、法规都没有将请求进行行政立法听证的权利授予行政机关以外的主体，导致了公民、社会组织等具有利害关系的人在对行政立法听证程序有异议时得不到法律的帮助。《立法法》并没有对启动主体作出明确规定，当行政机关行使自由裁量权的时候，立法听证想要举行就更加是难上加难了。也正是因为启动主体不明确，才造成了公众参与听证的诸多限制。

（四）缺少法律对听证笔录的效力规定

对听证笔录在立法决定中的作用，没有作出明确的法律规定，即没有法律规定应根据听证笔录进行立法。再者，因为行政立法听证的制度比行政许可面临着更加的复杂情况，所以行政许可关于听证笔录效力的法律条文不能直接适用到行政立法听证的程序中去。由于没有对听证笔录的效力进行强制性规定，加上会议记录人员对笔录也不够重视，又没有严格的制度来记录、核实和保管听证笔录，很多行政笔录会被时间冲散，许多承载着民众宝贵意见的听证笔录就被丢弃了。

二、完善我国行政立法听证的建议

（一）鼓励公众参与行政听证

政府要鼓励和引导公众积极参与有关行政立法的听证，使社会公众在参与行政立法听证过程中的积极性和作用能够得到更好的发挥，就必须想方设法采取措施来培养和提高社会公众积极参与的能力。因此需要采取相关措施。具体来说：

1．加强公众思想建设，帮助其树立责任意识。公众自身的想法、思想观念都会对其是否参与立法听证产生直接的影响。因此，要想提高公众的参与能力，必须抓住提高公众参与思想这个关键点。树立责任意识，就要让公众明白，社会的稳定和发展与他们自身的责任息息相关，谁也不能脱离社会独立生存。如果社会公众都具有这种强烈的责任意识，他们就会积极投入更多的精力去参与行政立法听证。

2．制定相关的配套制度。要想真正激励公众参加行政听证活动，达到完善听证制度的目的，除了加强公众思想建设外，立法机关也要出台并且完善相关的配套制度，只有双管齐下，公众参与行政立法听证才能收到成效。首先，立法机关要充分保障公众的知情权。公众参与听证的前提是知情权。因此，在行政立法之前，立法机关应该加大宣传力度，深层次披露行政立法信息，增强社会公众的立法意识；披露立法信息的手段要多种多样，比如，可以借助政府网站、公众号、报纸、互联网媒体等途径，这样不仅可以减少社会公众了解和参与行政立法听证所需要花费的时间和成本，还能有效提高公众参与的积极性。其次，建立健全激励机制和及时反馈机制。激励机制的建立不仅能够满足公众对物质的需求，还能发展其更高级的需要，激发其自觉加强思想建设。建立反馈机制，及时回应公众，通过这种方式不仅能加强立法者与公众的有效交流互动，还可以提高公众的参与立法兴趣和自觉性，使其明白自己对行政立法决定是有影响的。[2]

（二）立法明确行政立法听证的适用范围

明确行政立法听证的适用范畴，能够增强行政立法听证制度的实用性。凡是立法，都将会不同程度地涉及行政关系人的权益，对凡是涉及相对人直接权益的立法，则进行听证。而利益之下，又具体区分利益的轻重程度。比如对涉及不同群体之间权利义务进行全面调整的；涉及人民群众普遍关注的民生热点问题和经济社会在发展过程中遇到的突出矛盾的；涉及减少公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务，对社会公众有重大影响的；需要进行专题论证咨询的其他重大利益调整事项。最后，还要考虑听证实际效果。立法是一项技术高超的活动，对于专业领域的问题，可能一般的公众听不懂，这时候举行听证也不会取得多大的实际效果，但并不意味着不用举行听证，可以通过专家听证会，来确保立法的合理性。

（三）明确行政立法听证启动主体

我国台湾地区的法律明确规定了台湾公民对行政立法听证程序拥有自主动议权，公民在行使动议权之后，行政立法听证程序就有机会被启动，以此方式来确保自己能够参与到行政立法活动全过程中去。我国有一部分地方也借鉴了这方面先进的立法听证工作经验，例如上海的《上海市人民政府规章制定程序规定》第六条规定：“本市和外省市的组织和个人以及港、澳、台同胞和国外人士，可以提出制定规章的倡议。”[3]因此，政府要明确行政立法听证启动主体，就应该赋予公众相应的启动权。即要允许行政相对人有对行政立法机关提出参与到立法听证程序或者对立法草案进行修改的申请权。这也是为了实现民主参与，尊重行政相对人的意见的需要。但是这个启动权是要被动申请的，而不是主动给予的，当立法机关收到申请时，应该及时对申请进行审查，认为符合听证条件的，将听证的时间、地点等相关事宜告知听证申请人；认为不应当进行听证的，也要及时回复并且注明原因以及救济途径。若是人人都可以随意地启动听证，这样也一定会导致行政资源的严重浪费，使行政立法停滞不前，消耗公众和立法机关的耐心，阻碍社会的发展进步。

（四）加强行政立法听证笔录效力

英美法系重程序，大陆法系重实体。大陆法系对中国的法律制度建设产生了重要的影响。因此，中国的法律制度倾向于强调解决生活中实际问题的实体法方向。但是，现代法治追求的更多是法律程序，中国对这方面的关注和理解远不如对实体法的重视。法律程序作为检验国家法治建设成果的重要参考之一，而且我们既然朝着建设法治国家这个宏伟的目标前进，那么就不得不重视法律程序特别是行政法律程序的地位和作用。[4]因此，要建立健全高效运转的反馈机制，及时反馈公众关注的情况，广泛凝聚社会共识。听证笔录应该规定在合理的时间内进行整理，对有益于改进立法的意见应该采纳，而对于不采纳的意见，也要跟采纳的意见一样，及时公布，并且注明采纳或者不予采纳的原因，真正做到立法有据，立法靠民。这不仅体现了立法机关广泛听取各方的意见，还让公众更加清晰地知晓行政法规和规章是如何吸收了他们提出的宝贵建议，及时回应他们的权益诉求，以加强公众对行政法规、规章的了解和支持，增强社会对行政法规、规章的支撑。增强行政立法听证笔录的效力，就是要把公众的意见作为行政立法的重要依据之一，不再是行政机关独自拍板做决定，而是充分吸收采纳公众提出有效的意见，确实保障公众依法享受的各项权益。