“1+X证书”制度下培训评价组织的法律地位

阳桂桃

（湖南电气职业技术学院，湖南 湘潭 411101）

一、问题的提出

国家推行“1+X证书”制度，职业教育培训评价组织（以下简称“培训评价组织”）是实施该制度的重要主体。《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《实施方案》）、《关于推进“1+X证书”制度试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《关于在职业院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《试点方案》）等规范性文件中都对“职业教育培训评价组织”进行了规定，特别是《试点方案》提到了“以社会化机制”遴选职业教育培训评价组织，可以说，“1+X证书”制度中培训评价组织起关键的作用，从某种意义上说它关系到“1+X证书”制度改革的成败，它能够实施职业技能水平评价，服务教师、教材、教法“三教”改革，补充校园培训力量的不足，促进产教融合校企协同育人，助力现代职业教育的发展，是“1+X证书”制度中不可缺少的重要参与者。

虽然“1+X证书”制度在企业和学校中形成了推进热潮，但仍然存在一些疑问有待探讨，如“1”与“X”是平行关系还是互补关系，双方的相互影响会否造成新的“四不像”等。在所有的疑问中，对社会评价组织合法性的质疑居于核心位置[1]。要解决社会评价组织合法性的疑问，首先要对其法律地位有较为清晰的认识。在“1+X证书”制度下，职业教育培训评价组织是“X证书”教育法律关系中的一方主体。它以实施职业技能水平评价为目的，在“X证书”的开发、培训及评价过程中既享有权利也要承担相应的义务。可以说，“1+X证书”制度将职业教育培训评价组织置于多重身份中。

二、“1+X证书”制度下培训评价组织的主要职责

按照一些学者的观点，培训评价组织是集行业组织、教育机构、评价机构的属性为一体的多功能社会组织[2]。按照《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）第二条的规定，培训评价组织是必须具备独立法人资格的法律主体，在“1+X证书”制度下其负责“X证书”的开发、培训、考核、评价等工作，其关系着“1+X证书”制度实行的成败，作用极为重要。其职责范围包括教材编写、“X证书”标准的开发、技能考核站点建设等，可以说，培训评价组织是集行业组织、教育机构、评价机构于一体的独立法人，它扮演着多重角色[3]。培训评价组织的主要职责可以归纳为三个方面：“X证书”标准的开发主体、“X证书”的培训主体、“X证书”的考核与颁证主体等多种角色。

（一）“X证书”标准的开发主体

在职业教育领域实施“1+X证书”制度改革既是职业教育主动适应新时代社会经济发展的新要求，优化职业教育人才的路径，也是提升职业教育质量、增强职业院校学生就业能力的新制度。它将教育制度与就业制度融合在一起，职业技能等级证书制度即“X证书”制度的实施关系到“1+X证书”制度改革的成败。与以往的职业资格证书不同之处在于职业技能等级证书不是职业准入的门槛，而只是一种职业能力水平的认可，只表明证书拥有者完成职业教育与培训后而获得的特定职业技能水平层次，职业技能等级证书可分为初、中、高三级，不同的等级依次对应不同的标准体系。按照《管理办法》第十七条的规定，培训评价组织需要遵循国家职业标准和教学标准，按照社会发展需求、岗位需求，结合行业标准，融合新工艺、技术、流程需求，开发出不同职业技能等级的“X证书”标准，并负责“X证书”标准的更新，因此，在“1+X证书”制度下培训评价组织是“X证书”标准的开发者。

（二）“X”技能等级证书的培训主体

“1+X证书”制度下，职业院校与培训评价组织分工又合作，共同完成职业教育任务。其中职业院校主要负责学历证书部分即“1”部分的教育教学，还是像以往一样进行常规的教学和管理工作，承担其教育育人的基本职责。而学生“X”的培训则由培训评价组织与院校协同实施培训与教学。《管理办法》第八条、九条分别规定了培训评价组织是负责“X证书”教材的开发，并且应具备一定培训能力的师资队伍。培训评价组织具体的遴选条件还有规模要求，按教育部几次遴选的公告来看，均要求具有5年以上的培训经验和累计5万人次以上的培训实施证书考核规模，拥有高水平的师资并开展过相关证书的培训经历。因此，培训评价组织与院校对接，在“1+X证书”制度试点专业人才培养过程中，为学生提供“X证书”培训，系“X证书”的培训主体。与此同时，培训评价组织还可以为职业院校的专任教师提供培训，提升专任教师的专业技能，共同实施“1+X证书”制度。

（三）“X”技能等级证书的考核与颁证主体

“1+X证书”制度改革的核心就是在职业院校推行学历证书与职业技能等级证书并行的制度体系。这就要求职业院校教育教学理念进行变革，以往的职业教育评价模式也随之发生改变，由传统的考核书本知识为主的评价模式过渡到以注重能力测评为主的综合评价模式。其中的“1”即学历证书，还是继续由职业院校负责考核发证。而其中的“X”即职业技能等级证书，与学生职业发展所需的综合能力相关联。要考察评判学生的职业综合能力，以往职业院校针对教学标准，考查知识掌握度、区分对错的考试模式已经不再适用，而针对评估知识应用和实际问题解决能力的测评更适合对学生职业技能能力的评判。因此，《管理办法》第十八条的规定，明确了培训评价组织除了开发职业技能证书等级标准外，还需承担职业院校学生的技能培训、考核、考核结果评定以及负责技能等级证书的颁发。

三、“X证书”制度下培训评价组织法律地位的法理学分析

根据《布莱克法律词典》的解释，法律地位可以做以下四方面的理解：“一是地位、状态或条件；二是个体或团体中其他成员的法律关系；三是决定个体属于某类的权利、责任、能力和无能力；四是本质上非临时性的也非当事方单纯意志所能终止的个体之间的法律关系，这种关系与第三方与国家有关”。由此可见，培训评价组织的法律地位主要表明其在法律关系中所处的位置、归类与定位，是培训评价组织享受权利承担义务的一种资格。在“1+X证书”制度下，培训评价组织广泛地参与到各种社会关系之中，在不同的关系中所处的地位是不同的。培训评价组织法律地位的界定必须厘清其在不同法律关系中的性质。一是其与教育行政部门间法律关系的性质，是行政法律关系还是民事法律关系。二是必须厘清培训评价组织与职业院校法律关系的性质，在“1+X证书”制度下，由培训评价组织与职业院校分工合作对学生进行培养，这种合作关系的性质直接关系到培训评价组织的法律地位，关系到在合作中培训评价组织权利义务的承担。三是必须厘清学生与培训评价组织关系的性质，是行政管理关系还是消费者权益保护关系抑或其他关系，均直接影响学生在培训过程中产生纠纷时救济途径的选择。

（一）从培训评价组织与教育行政关系来看，培训评价组织属于行政相对人

行政相对人是行政法上的概念，与行政主体相对应，指的是行政法律关系中，受行政主体管理的一方当事人。从目前培训评价组织遴选的情况来看，培训评价组织的遴选需要具备“在中国境内”“依法登记注册、具有规范……的社会评价组织。且院校不属于申报主体。”“具有5年以上职业技能培训经验和累计5万人次以上的培训并实施证书考核的规模”。从这些可以看出，培训评价组织本质上属于《民办教育促进法》上的教育培训机构，但又有其自身的特殊性：

一是准入条件高。培训评价组织有特殊的要求，是从有丰富的技能培训经验的培训资质主体中遴选出来的，其准入的条件比一般培训机构更高更严格。

二是由教育部直接批准取得培训资质。从已有培训评价组织的遴选情况看，均是通过教育部直接公开招标，符合条件的培训机构自行进行申请，教育部依法确定不同证书的职业教育培训评价组织，从而取得从事“X证书”的开发、培训、发证的资质，同时所有职业院校在试行“X证书”制度时，均只能由教育部确定培训评价组织进行发证工作。

三是公益性的教育培训机构。培训评价组织申请参与“X证书”的培训工作，按照《指导意见》的规定“培训评价组织要坚持公益性原则”，《管理办法》第六条规定“不以营利为目的”，故培训评价组织参与“X证书”工作不是以营利为目的，具有一定的公益性；最后，培训评价组织作为教育部直接遴选直接从事“X证书”的开发、培训、评价等工作的机构，需要接受教育行政部门的管理监督，教育行政部门会依法定期对培训评价组织进行“双随机、一公开”抽查和监督，同时对培训质量进行监测和评估。培训评价组织的行为需学校、社会、学生、家长等的监督评价。

因此，从教育行政管理部门的角度来看，培训评价组织的设立除了像一般的教育培训机构一样遵循《民办教育促进法》的相关规定，同时也必须遵守《管理办法》的规定进行遴选与管理，培训评价组织是由教育部批准从事“X证书”的开发、培训、评价的培训机构，它的工作需要接受教育行政部门的监督与管理，从此角度上看，它属于行政相对人。

（二）从培训评价组织与学校的关系来看，培训评价组织是民事主体

依据“1+X证书”试行情况，培训评价组织可以在职业院校设立相应的考核站点，培训评价组织与职业院校分工合作共同完成“1+X证书”工作，培训评价组织具体负责职业技能等级的培训与考核工作，而职业院校则根据职业技能等级标准和专业教学标准要求开展正常教学，将X证书内容融入教学中。这表明在“1+X证书”制度下，对学生从事教育教学的主体就变成了两个，一个是职业院校负责“1”，即学历的教育，一个是培训评价组织负责“X”，即职业技能的培训，这两个主体是平等的教育主体，既有分工也有合作，它们之间如何分配好彼此的权利义务，一般系通过签订民事合同来进行约定。从此意义上看，培训评价组织属于民事主体。

（三）从培训评价组织与学生的关系来看，培训评价组织是授权行政主体

“1+X证书”制度下，培训评价组织由教育部直接遴选产生，并且与教育部签订有协议，但其并不是受教育部的委托来从事“X证书”的开发、培训、评价与发证工作，其取得资质后，从事职业教育培训的权限来源于《职业教育法》《管理办法》等法律法规的直接授权，尤其是《管理办法》第四章明确了培训评价组织的权限范围，其从事“X证书”的开发、培训、发证工作中的地位，类似于职业院校，并与职业院校一起共同参与了对学生的教育培训工作，在培训工作的同时也同样对学生进行管理工作，法律法规授权其自行对“X证书”的开发、考核、发证负责，那么学生选择参与“X证书”的培训，就必须接受依法培训评价组织的管理，培训评价组织依法对参与“X证书”培训的学生进行考核、发证，“X证书”发放后，依法具有相应的法律效力，并得到国家的认可，随着国家学分银行的建立，“X证书”体现的学习成果可在学分银行与学历教育中进行转换，从而成为学校职业教育的一部分。同时，学生对“X证书”培训工作中与培训评价组织之间的争议，尤其是学生对“X证书”的培训、考核、发证方面的争议，影响到学生教育权等实体权利的，学生可以通过行政救济方面的途径进行救济。

综上所述，“1+X证书”制度下，学生面对的施教主体从单一的职业院校变成了双元，即职业院校与培训评价组织。从某种意义上讲，培训评价组织的出现改变了以往的职业教育培训模式，给学生提供了更多的学习机会。但理性认识培训评价组织的法律地位，准确界定其相应的权利义务意义十分重大。培训评价组织的法律地位需要从其所处的不同位置进行分析考察，从培训评价组织作为社会组织接受政府行政管理的角度出发，培训评价组织的法律地位是行政相对人；从培训评价组织与职业院校平等合作从事教育培训的角度出发，培训评价组织属于民事主体；从培训评价组织与学生的关系看，它主要负责“X证书”的开发，并对参与“X证书”的学生进行培训、考核、发证等管理工作，在此意义上，培训评价组织又具有授权行政主体的法律地位。