环境保护优先原则适用问题

石 蕊

（中国地质大学（北京）经济管理学院，北京 100191）

一、环境保护优先原则适用的现状

20世纪80年代末，我国在《环境保护法》中确立了“环境保护与经济发展相协调”的原则，不能否认，这一原则总体是符合经济发展与环境保护需要的，作为环境保护的基本原则，在法律适用过程中，起到宏观指导作用。但是20世纪90年代，国家经济发展进入快车道，过度追求经济效益成为常态，各地往往优先选择经济发展，“环境保护与经济发展相协调”的原则没有得到很好的实施。

2014年，全国人大对《环境保护法》进行重新修订，其中第一章第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。显然，与此前的版本对比，在立法原则方面有很大的进步。此后，就“保护优先”原则学者展开各种讨论，提出不同观点，周卫认为，原则的确立并不意味着不惜一切代价进行环境保护[1]，极端的保护不利于经济发展，很难统筹经济发展与环境保护之间的关系。曹建章认为，环境保护是我国的基本国策，这一原则是对国策的响应与落实，也是当前社会生态环境不断恶化的必然反映，是正确处理两者关系的优先选择，突显法制进步[2]。

从以上学者的观点可以看出，基本观点就是赞成与反对，究其背后因素，归结为经济利益和环境利益的较量。笔者认为，原则的修订，正是将两者的天平进行重新校正，由原来的经济利益优先，转变为重视生态环境建设，人与自然和谐相处，这是人类社会进步的必然选择。

二、环境保护优先原则适用的条件

（一）应充分把握环境保护原则的内涵

法律原则的适用，不能脱离本身的基本特征，结合社会经济发展的实际情况，以法理释意的方式定位适用空间。该原则内涵丰富，优先原则指的是同等条件下，可以优先考虑，并不意味着绝对优先，具有相对性。主要指在经济社会发展过程中，经济发展与环境保护相冲突时，应优先考虑环境保护。

（二）合理的路径是环境保护优先原则适用的支撑要素

法律的实施往往需要特定的路径，在环境保护领域，我国长期以来采取较为优化的路径。根据经济社会发展实际情况，政府依据有关方针或建议，出台与之相关的政策，在问题较为集中或特征较为明显的区域内进行试点，在充分考量试点成果的基础上，进行不断修正问题，然后在更大范围内实施。政府政策取得实效后，由立法机关制定相关法律。政策打头阵的方式，具有稳妥、渐进、负面效应少等优点，缺点是历时较长，其中方针或建议是法律制定的依据和原则。环境保护优先原则适用的领域，也正是我国从政策、试点到法律的过程，这一过程有力印证和支撑了环境保护原则的合理性。

（三）利益兼顾是环境保护优先原则适用的先决条件

“无法兼顾的冲突”则是指经济发展与环境保护之间存在无法兼顾甚至不可调和的现实冲突，此时环境保护与经济发展无法兼顾、不能共存[3]。环境保护离不开经济发展，这两者如孪生兄弟，如影相随，从根本上决定了二者不具备相对独立性，保护环境是在经济发展的前提上进行，经济发展更不可忽视环境保护。两者都存在相对应的利益，更具备一定的价值，具备价值就蕴含了两者间的冲突很难避免。法律的主要功能就是协调各方关系，因此，环境保护优先原则的适用，不能采取一刀切的办法，要综合各方因素，如环境的可承载性、经济发展的必要性、群众生活需求程度等，以保证各方利益兼顾，体现原则适用的合理性。

三、环境保护优先原则适用的难点

（一）很难平衡经济发展与环境保护间的关系

经济发展和环境保护是相辅相成的，两者的最终目标是一致的，经济发展是为了不断满足人们的物质需求，环境保护可以让人们身心愉悦、保持健康，在一定条件下，可以互相转化。经济发展的最佳形态是绿色、可持续发展，两者间既是冲突关系，也可以相互包容。近年来，国家倡导企业高质量发展，这就要求不但要发展，而且要改变发展理念，在新兴产业上下功夫，在科技含量上下力气，产业结构合理了，污染减少，空气质量变好，环境保护自然就实现了。所以，在任何情况下，都应统筹考虑。平衡二者关系是环境保护原则适用的难点之一，二者在一定范围内具有可协调性，最终目标的差异性导致冲突的尖锐性。

（二）环境保护优先原则适用过程不可忽视公民生存权利

在环境保护过程中，公民生存权利应予以充分尊重，保障生存应优先于环境保护和经济发展。在适用该原则时，不论该地区经济发展状况优劣、环境保护水平高低，首先要把公民能否生存放在第一位。这也给该原则的适用形成了另一道难题，即公民生存权的界定。由于我国各地发展不均衡，公民生存条件存在一定的差异，合理处理经济发展与环境保护关系过程中，对于公民生存权的考虑往往很难合理定位。

（三）司法适用难

在司法过程中，如何公正、公平、合理地将法律原则适用到具体案件中，需要充分考虑各方因素，具体问题具体分析，如果适用不当，不但起不到调解纠纷、实现和谐的作用，反而会降低法律公信力。

四、环境保护优先原则适用的关键

（一）融入法律运行机制

第一，作为我国环境法的一项基本原则，与其他法律原则一样，该原则具有强制性，在社会发展进程中，应该严格贯彻执行，保障法律地位。其次，可借鉴性不足。保护优先并未出现在大多数国家的环境基本法中，甚至只是极少数国家的立法实践[4]。第二，这项原则具有很强的宏观指导性，为我国环境保护事业提供了根本遵循和方向指引，不管地区经济发展状况如何，都应严格遵照实施，保证该原则的普遍适用性和权威性。环境保护优先作为法律原则，在具体案例中，很难像法律规则一样直接解决问题，要充分保障这一原则的适用，应当全面融入当前法律运行机制，与具体的法律规则结合。

（二）保障居民基本生活需求

在《环保法》修订后，有学者认为如果仅从保护优先原则的字面意思来看，可以说该原则仅指对环境的保护优先于对环境的开发利用，但这样解释就不能完整地处理环境保护与经济社会发展的矛盾[5]。环境保护原则方面，国外立法与国内现阶段立法大同小异，多数秉承环境保护优先的原则。其主要内容为，在环境管理过程中，当环境利益与其他各种利益无法协调时，把保护环境放在第一顺位。但值得注意的是，国外立法中，这条原则包含的内容比较丰富，还包括优先考虑居民的健康权、居民的生存权、居民劳动权和生活必需的良好生态的权利。这些法律规定，与我们国家倡导的以人为本相对应，把人的因素放在第一位，充分体现了人的基本权利在环境保护中的重要地位。

（三）健全行政、司法机制，确保环境保护优先原则落地

保障“环境保护优先原则”顺利适用，有两个观念必须改变。一是各级政府不能只盯经济建设，不能以经济发展与否作为衡量政绩的唯一标准；二是经济建设先行，其他可以缓一缓、放一放的思想不能持续。因此，健全行政、司法机制很有必要，各级政府应制定环境保护目标责任制，把环境保护优先原则体现在工作考核中，把环境保护工作前移，注重预防和监管；司法领域，完善环境执法机制，不断强化综合执法能力，将环境保护优先原则作为法律的基本原则，充分应用到司法审判中去。

总之，《环境保护法》从立法目的到基本国策，体现了当代人对生态环境高度重视，实现人与自然和谐相处，对环境优先的原则把握不可有丝毫懈怠，只有环境保护好了，才能更好地发展经济，才能更好地实现可持续发展。在新时代背景下，环境保护优先是我国环保事业的基本准则，不仅要把这个准则坚持好，还要不断扩大其适用范围，尝试在更多领域合理应用环境保护优先原则。