第三方治理在农业面源污染治理中的应用

孔东菊

（安徽工业大学公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243000）

一、问题的提出

农业面源污染是农村环境污染的重要来源，也是农村环境治理的重点，治理的成效关涉农村生态文明建设的成效，关乎我国乡村振兴战略的实现。当前，我国农业面源污染治理尽管已取得一定的成效，但与乡村生态振兴的目标尚存很大距离，创新农业面源污染治理模式势在必行。

以“污染者付费”原则为基础的第三方治理模式已在环境公用设施、工业园区等重点领域工业污染治理中逐步推行。对于农业面源污染的治理能不能援用这种模式，理论上基本持肯定态度，但实践情况并不乐观。这种模式应用于农村生活垃圾治理时取得了良好成效，但在应用于农村种植养殖污染治理时则难以执行。究其原因，主要是作为污染者的种植户和养殖户付费意愿较低，而农村生活垃圾治理主要由地方政府购买第三方治理服务，作为污染人的农村居民不需要付费。因此，对于第三方治理应用于农业面源污染治理的可行性毋庸置疑，只是需要重新审视具体可以应用的领域，并辅之以必要的配套制度，方能实现依法长效治理。

二、农业面源污染第三方治理的应用领域

农业面源污染主要包括两大类：第一类是农作物种植过程中造成的水源、土壤和大气污染；第二类是家禽养殖、水产养殖等造成的水源与大气污染。第三方治理主要适用于以下三种情形：

（一）农业种植生产污染防治

为防止农业种植面源污染的产生，第三方治理可以以县级或乡镇级区域为单位，通过专业农技服务公司与当地政府及农户签订农业生产环保合同的形式展开。具体来说。合同的主体包括地方政府、专业农技服务公司及农户三方。合同的主要内容是由地方政府向专业第三方购买农业生产专业技术服务，由第三方为农户提供专业的农业生产技术指导服务，服务费用由政府支付。[1]地方政府需要对农户接受农业技术指导的情况进行监督。此类合同不同于企业环境污染第三方治理合同和民法上的利他合同，农户虽然是污染人，但没有付费义务，需要按照第三方的技术指导开展农业生产活动，这既是权利也是义务。

合同履行中，专业第三方如未按照合同约定向农户提供农业生产指导服务，需承担继续提供农技服务并向地方政府支付违约金的责任，已经造成环境污染的，需要承担污染治理的责任或治理污染所需要的费用。农户如违反第三方的合理指导造成污染的，则应当向政府支付一定数额的违约金，并支付一定数额的赔偿金作为后续污染治理的费用。地方政府如未按约定支付服务费用，需向第三方承担违约责任，造成农户损失的，应当予以赔偿。

（二）规模化养殖污染治理

农村养殖有家庭小量分散养殖和养殖场规模化养殖两种。第三方治理可以适用于规模化养殖产生的污染治理，具体就是在排污养殖场和专业治理第三方之间缔结第三方治理合同，由治理第三方提供养殖垃圾污染治理服务，排污养殖场支付约定的污染治理费用，污染处理设施可由第三方投资建设，也可由地方政府投资建设并交由第三方使用。对此，我国已有实践尝试，如福建省南平市自2014年延平区引入第三方治理企业，对禽畜养殖污染开展“养治分离”机制创新；四川省在西充等地启动PPP模式推进畜禽粪污综合利用试点。[2]合同履行中，如果养殖场存在未依约定提供污染处理设施或提供的设施不符合约定的使用状况、未依约定支付服务费用，或者排放的污染物数量与约定不符等违约行为，则需向第三方支付一定数额的违约金。如果第三方在污染处理设备建设及污染治理服务方面存在违约，则应向排污方支付一定数额违约金，并承担继续履行合同的义务。

（三）农业生产累积性污染治理与生态修复

在广大农村地区，面源污染经过长期累积，在有些地方对生态环境已造成不同程度的破坏。为治理已存在的累积性污染并修复这些地区的生态环境，第三方治理模式是理想的选择。此类合同的缔约双方为乡镇或县级政府和专业环境服务公司，由专业第三方提供污染治理与生态环境修复服务，地方政府支付服务费用。

合同履行中，若专业第三方存在没有依约定提供污染治理与生态修复服务或提供的服务不符合约定的质量要求等违约行为，除支付违约金外，还应承担继续履行或替代履行责任。若地方政府存在没有依约支付服务费用等违约行为，则应向专业第三方支付违约金，造成第三方损失的，应予赔偿。

三、农业面源污染第三方治理对配套制度的要求

农业面源污染第三方治理可以发挥专业化优势，有效提高污染治理的效率，但实践应用中还需要相应的配套制度予以支持。

（一）积极的第三方治理主体培育制度

目前，我国农业面源污染第三方治理尚处于探索阶段，实践中，有能力且有意愿参与治理的主体不多。为此，需要推行积极的第三方治理主体培育制度，引导各类农业经营主体、社会化服务组织和企业等参与农业面源污染防治工作，建立健全农业面源污染治理市场体系。[1]首先，转变发展观念，在乡村振兴战略的指引下，正确认识生态振兴对乡村振兴战略的重要性。其次，加大财政支持力度，从资金、财税、信贷等方面为农业面源污染第三方治理主体的发展提供政策支持。对此，国务院及相关部委已陆续出台了部分政策文件，如2015年，国务院原农业部出台《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，提出要大力培育新型治理主体，采取多种措施加快培育多种形式的农业面源污染防治经营性服务组织。①详见2015年4月《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，农科教发〔2015〕1号。最后，为避免第三方治理市场鱼目混珠，需建立第三方治理主体准入与退出机制，规范第三方治理市场的发展。

（二）相应的组织引导制度

农业面源污染第三方治理对很多农村基层政府和农村居民来说还属于新鲜事物，实践推行需要地方政府自上而下地组织引导。首先，由市或县级根据本地农村实际情况，制定符合当地实际的第三方治理指导意见或实施细则，为第三方治理的推行提供规范指引。其次，第三方治理涉及农业、环保、财政等多个部门，在监测监督等方面还会需要其他社会力量的参与配合，县级以上政府应统筹安排，做好各部门之间、各部门与乡镇政府之间以及其他社会主体之间的沟通、协调与配合。最后，为引导和鼓励农村种养殖户积极参与环境污染第三方治理，地方政府应尽快建立奖补机制，对积极开展农业面源污染第三方治理并取得良好效果的种养殖户，给予一定的物质奖励或财政补贴，形成示范效应。

（三）科学的农业面源污染防治标准体系

农业面源污染第三方治理中，科学的污染防治标准体系必不可少，它既是合同履行情况的判断依据，也是污染防治成效的衡量依据。目前，我国虽然已连续发布部分国家标准或行业标准，但有的是从食品安全的角度制定的，针对性不是很强，有的制定时间较为久远，已难以适应当今农村生态建设的需要。为此，需要进一步完善农业面源污染防治标准体系，各地应结合当地实际情况在国家标准的基础上进一步细化标准规范的内容，让农业面源污染第三方治理效果有科学的评判依据。

（四）完善的监管监督制度

首先，环境监管是政府的应尽职责，县级环保行政主管部门应加强对辖区内农村种养殖户关于生产资料使用与污染排放的监管，为农业面源污染第三方治理的实施形成内在推动力。其次，充分发挥社会主体的监督作用，补充政府监管力量的不足。其三，为保证监督的有效性，政府与相关部门应主动公开相关信息，方便社会主体监督。最后，县级政府应依法将农村环境保护目标完成情况纳入对农村环境治理负有监管职责的部门、负责人和乡镇政府、负责人的考核内容，落实责任追究机制。

农业面源污染治理需要多元主体参与。通过市场机制引入第三方治理是创新农村环境治理模式的一条新思路，具有一定的优势，与其他治理模式协调运用，可有效解决农业面源污染治理的难题。