多元主体协同共治模式下的网络空间治理体系构建

卢 珺

（海南政法职业学院，海南 海口 571100）

我国进入新时代下网络空间治理体系建构的重要阶段。中国共产党第十九次全国代表大会上指出：“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。同年4月在全国网络安全和信息化工作会议上指出：“要提高网络综合治理能力，形成多主体参与，多种手段相结合的综合治网格局。”这些重要的论断充分说明，网络空间的治理能力从一个侧面体现了一个国家的治理能力和综合实力。随着全面依法治国的不断深入，我国网络空间治理已取得初步成效。而要实现“清朗的网络空间”的治理目标，意味从多元主体协同共治的理念出发，充分发挥政府、社会组织（包括企业、机构）和网民群体的网络治理责任，多元主体共同参与、协同共治，构建完善的网络空间治理体系。

一、多元主体协同共治网络空间的必要性

在当前阶段，世界各国非常重视国家网络安全的建设。过去几年，在多元主体协同共治理念的推导下，国家开展社会综合治理取得了一些成绩。社会转型时期出现的新矛盾由现实社会转移至网络空间，互联网“去中心化”的传播效能决定了网络空间治理的复杂性和紧迫性。网络空间中出现的新矛盾、新形态，无疑给网络空间治理工作带来了新挑战。因此，由政府、社会组织（包括企业、机构）和网民群体建构主体多元、协同有力、务实善治的网络空间治理体系，其必要性主要表现为以下三个方面：

（一）源自国家治理的压力

网络空间治理体系是国家治理体系的重要组成部分。当前，国家治理打破传统“管理”模式，在自由、开放、和平等理念下，构建国家“治理”模式，即上下互动、多元主体参与、达成共识、协同善治。网络空间的精神内涵显然与国家治理的理念具有同构性，但国家治理也给网络空间治理带来了压力和挑战，主要表现在三个方面：

第一，多元主体互动参与的内源驱动力，在国家治理中发挥了重要作用。而网络空间中多元主体的利益仍存在差异性，内源驱动力并未形成。尤其是在公共热点事件发生时，网络舆论已经蔓延至线上线下，仅仅依靠政府力量难以在短时间内做出高效、合理的应急化解行动。因此，如何借鉴国家治理中多元主体主动参与，在非常态的公共事件中高效率、高质量地防范以及化解风险的成功经验，是构建网络空间治理体系的难点所在。

第二，国家治理中大数据全程嵌入政府治理理念、行政管理体制、执法服务机制，使得国家治理在很大程度上大大提高了治理能力和治理能力的现代化。而网络空间治理中，互联网作为“技术媒介”，更应该突破技术壁垒，从更深层次上推动多元主体对网络空间治理的敏锐度，上下联动，有效提高网络空间风险的识别能力和防控处置能力。

第三，“公共利益至上”，是国家治理的价值追求。而网络空间中各参与主体网络行为的选择尚未在公民集体主义与公共精神的价值取向上达成共识。其后果便是在网络道德准则和网络行为规范上产生了分歧。“公共利益至上”的价值观是保证网络空间治理中政府与社会力量高效互动的基础，是网民群体自律自觉且充分信任政府的前提，也是多元主体协同共治网络空间治理的必要方式[1]。

（二）网络空间“柔性治理”的需要

任何的治理都不是“管控”，刚性管控的治理方式往往会造成网络空间治理中自由权利与管理的失衡。各级政府坚持以民为本，采取非强制性的“柔性治理”方式，激发网络空间参与各方的内在潜力，并与政府的治理工作建立高度信任，积极主动地采用非配合、参与网络治理，从而达到网络空间善治的目标。

（三）网络空间协同共治是国家秩序治理的需要

网络失范行为是导致网络空间混乱和失序的直接原因。网络空间公共性的特点，呈现出网络参与者“生活”的基本形态。网络空间中的各参与者如何妥当地开展网络行为，形成“清朗”的网络空间，在很大程度上影响了国家开展社会秩序治理的成效。因此，网络行为的养成与秩序的维持需要多元主体的共同参与并相互协作，共同合作处理网络空间中公共事务，形成多元主体协同共治网络空间的全新格局，为国家秩序治理提供支持[2]。

二、多元主体协同共治网络空间面临的挑战

（一）尚未有效建立政府网络空间的领导力

“管控+监管”的传统网络空间治理模式，是导致未能有效建立政府网络空间领导力的原因之一。传统的治理模式最大的特点便是网络空间中各参与者力量的不均衡。受社会综合治理传统模式的影响，政府仍依靠发布各类管控措施约束网络行为，以权力治理网络空间的运行。而网络空间出现混乱和失序的状态，是多种因素造成的，网络主体行为活动的偏差和失范，政府的管控不能做到面面俱到且及时。因此，针对网络空间的新形态，单凭政府的“管控+监管”，无法建立起政府治理网络空间的有效领导力。

政府“全知全能”，是导致未能有效建立政府网络空间领导力的原因之二。政府作为公权力的执行者，在社会综合治理中发挥的是“全知全能”的作用。而在网络空间治理中，这种“全知全能”的模式可能成为网络空间治理的制约因素。其根本原因是，权力型政府的运行机制在网络空间中的作用失效。例如，在发生热点公共事件后，网络舆论的炒作使得政府各职能部门难以及时、准确地做出应急反应。

政府各部门多头管理、执行主体混乱、权责不清，是导致未能有效建立政府网络空间领导力的原因之三。当前，我国网络执法体系为分行业负责的垂直管理和分层管理相结合。具体由网络与信息安全协调小组为统筹，公安部、工信部、文化和旅游部、商务部等国务院各部委为执法的主体。而如今网络参与者对网络的依赖度极高，进而对政府进行网络空间治理提出了更高的要求。因此，分行业负责的垂直管理和分层管理的执法体系已不适应互联网新时代的要求。一方面，多部门的网络执法体系使得执法主体职权不清、职责交叉；另一方面，网络空间一些行为领域界线模糊，导致执法部门无法划清执法权限，不能各司其职。而在社会治理中发挥主要作用的公安部门在网络空间治理中也无法有效地发挥作用。如在一些跨境网络犯罪中，公安部门往往因为取证困难、权限受制等原因导致执法空隙。

综上，网络空间治理仍应以政府非权力的治理模式为主导，并以此建立起相适应的领导力。在大数据时代，政府在构建网络空间治理体系中究竟扮演什么角色，是最核心的问题。政府在引导舆论、制度建设、决策发布、秩序维护、公共服务体系建立等顶层设计方面，如何建立起有效的领导力，改革传统的治理模式，重新评估政府职能范围及网络空间有效领导力，成为网络空间治理体系构建的关键。

（二）网络空间常态化治理的能力的不足

如前所述，频繁的运动式治理并不符合国家治理现代化的要求，只有进行网络空间的常态化治理才能从根本解决网络空间治理的核心问题。当前，我国在网络空间治理中最大的短板在于常态治理能力的不足。原因有三：其一，缺乏可以进行常态化治理的稳定组织、机构以及机制和资源。其二，网络空间常态化治理需要相关法律法规的支持，随着《网络安全法》《互联网信息内容管理行政执法程序规定》的相继实施，我国在网络空间治理上的法律层级得以提高。但在网络空间安全尤其是数据安全、运行安全、网络建设的运营安全等方面的法律规范仍显不足。其三，从“运动式治理”转向“常态化治理”仍需一段很长的时间。

（三）缺乏完整严密、运行流畅的网络空间治理工作机制

过去，政府部门对于治理网络空间的工作思路往往是“底线原则”。即着重解决突发性的公共网络事件，事件发生后政府作出应急化解行动，只要不是触碰“底线”，且除违法犯罪之外，政府给予一定的“自由”。由此，政府部门在网络空间治理上明显缺乏严密的、流畅的工作机制，在网络空间治理上缺乏前瞻性的管理机制和制度设计，在很大程度上，给政府部门在网络空间治理上受到了体制机制的制约[3]。

三、多元主体协同共治网络空间治理体系的构建

从网络空间的关系结构来看，网络空间的参与者主要为政府、社会组织（包括企业、机构）和网民群体。目前我国网络空间治理的主体是各级政府及其相关的管理部门，传统的权力型管理模式显然无法满足网络空间治理在秩序维护、舆论引导、决策支持等方面的需求，从多元联动的视角出发，由网络空间治理的参与主体与依托力量，即政府、社会组织（包括企业、机构）和网民群体等多方共同参与、共同协作，共同面对和处理网络空间中各类公共事务和社会问题，打破政府单一治理模式，以全新的、多元联动、整体推进的方式构建网络空间治理新格局。

（一）政府层面

在多元主体协同共治的新格局下，网络空间的公共秩序的维护不再依赖政府一元治理模式。网络空间治理中多元主体协同共治的运作，需要政府充分发挥主导作用。

1．政府需要建立主导地位，增强网络空间统筹协调的能力

网络空间中权力分配和运行规则，都是构建我国网络空间治理体系的重要前提。国家成立了中央网络安全和信息化委员会，以改善网络空间多头治理的状态。地方政府各部门在中央网络安全和信息化委员会的指导下，对网络犯罪、网络舆情、电子政务、电子商务等网络空间治理中应明确分工，明晰权责。且在运行机制上，政府各部门应做出统一部署和日常监管工作，保证统筹与协同落实到具体部门。

2．政府做好牵线人，激励多方参与网络治理

网络空间治理涉及面极广，政府部门传统的治理模式已经不能解决日益复杂的网络状况。因此，政府应积极探索网络空间治理的有效途径，积极推动政府、互联网组织和网民群体（网民）共同参与网络空间治理，对政府的资源、人员、组织体系、资金支配等方面进行重新配置，鼓励多方参与网络治理，实现协同治理的新格局。

3．治理手段刚柔并济

国家治理能力现代化要求依法治网。网络空间治理过程中，借助法律的手段。一方面，加强网络空间中信息服务和数据安全，完善政府对网站的审核流程和制度。另一方面，政府加大网络空间的柔性服务。如地方政府可通过政策扶持或者资金支持建立地方网络管理协会、网络文化协会，通过行业自律管理，建立起网络空间的质量评价体系，大胆探索依法治网的新路径，以营造“清朗的网络空间”。

（二）社会组织（包括企业、机构）层面

社会组织（包括企业、机构）是建立网络空间治理体系的重要组成部分。在互联网时代，社会组织作为网络空间的重要参与者，其不仅代表行业利益，更重要的是它在网络治理中的协调与监督的作用。社会组织在网络治理中的作用主要表现在：一是社会组织在互联网行业中可以为政府提供网络管理等服务性工作。二是协助政府推进多元主体协同共治的进程。三是规范网民群体的网络行为及倡导健康的网络活动。

此外，社会组织在网络空间中发挥着“监督员”的作用。网络空间治理需要进行全方位的全程监督。网络空间的社会监督可以遍及网络空间的每一个角落。社会组织可以发挥内部监督职责，以各种平台监管的形式，对网络空间进行监督。

（三）网民群体

网民群体，是互联网的使用者，是网络空间中规模最大的群体。网民群体参与网络空间治理，其职责在于自律以及信守自律公约。网络空间中良好的秩序和行为规范，需要庞大的网民群体共同自律，通过自律行为实现网络空间治理的参与。同时，政府、社会组织可以为网民群体构建一个平等交互的网络交流平台，使个人能在平台上充分地表达思想和利益诉求，引导网民群体合法地进行网络表达和积极进行网络参与，从而形成国家、社会、网民群体的良性互动。

四、结语

网络空间多元主体协同共治体系的构建，是政府、社会组织（包括企业、机构）和网民群体在充分沟通、协同、合作的基础上，共同参与、共同发挥作用。在协同治理的理念下，重新定位网络参与者的地位、作用，积极、正面地迎接网络空间治理中带来的挑战，在多元主体协同共治下形成良好的互动关系，不仅能使政府在网络空间治理中的能力与作用得到优化，同时也增强了社会组织和网民群体的责任感和信任认同感。在构建网络治理体系的过程中，多元主体协同共治体现出了一种新的社会治理模式，是社会内在和谐的充分体现。