生态理念下福州市水岸同治机制研究

田 洁

（闽江学院 福建 福州 350108）

党的十八大以来，生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容。水生态为生态文明的重要组成部分，是重要的环境问题，在国家治理体系中占有重要地位。随着经济的快速发展，福州市水环境污染、水生态系统退化、水资源承载能力偏低等问题较为凸显，治理工作艰巨，治理力度和治理方式都需要进一步改进。福州市需要积极开展水生态文明的建设，实现美丽福州愿景。

一、水岸同制理论相关文献综述

河流为水生态系统的重要组成部分，也是人类生存延续的根基，是陆地和水域的交界地。作为河流生态系统的衔接点，河岸是重要的生态栖息地，且具有涵养水源、净化水质等生态功能，是河流生态修复的重要组成部分。河岸作为极具活力的地带，也是亲水、商业、文化等活动地。作为城市洪涝灾害的第一道防线，河岸对于缓冲灾害、保护城市有着重要的作用；因此它是弹性城市的重要一环。关于“弹性城市”的概念，Albert（2003）提出“弹性城市”，将其定义为城市在面临结构和过程发生重组变化之前，可以化解和吸纳变化的能力和程度。弹性联盟（Resilience Aliiance,2007）认为弹性城市指城市系统或城市可以容纳并化解外界的冲击或干扰，维持原有的主要功能结构、特征的能力。[1]在弹性城市理念下，对福州进行水岸同治。水岸同治是从整体性和可持续性上考虑恢复或维持生态系统，是国内外水域管理的研究热点，通过深入分析福州市河湖生态问题和生态治理的现状，运用景观生态的理念，通过整体性治理的原则，构建多元、多层次的福州水岸同治机制，以个案为出发点来实证福州的河湖生态环境治理，以期对河湖生态治理理论产生有益的补充。

目前，国内外对水岸同治、河流生态的相关研究主要有：从制度研究角度，在对水岸同治机制的研究中，制度的基础性作用一直受到较高重视。埃莉诺奥斯特罗姆在其《公共事务的治理之道》一书中认为，制度需要规范、监督不良行为。从生态治理的层次角度，Mark Pennington在《Classical Liberalism and ecological rationality》中提出，生态理性原则是区域环境合作治理的重要基础，基于市场机制的自发、多层次、灵活的环境治理模式适应生态理性原则的要求。从河流生态问题产生根源角度，王惠娜在其《区域环境治理中的新政策工具》中认为，消除环境污染可以借助三个工具：基于市场的工具，以清洁生产为主的自愿型工具，以环境标志为主的信息工具。

本文基于生态学理论视角，调研梳理福州河湖存在的治理问题包括治理难点，讨论当前的治理模式所产生的瓶颈和难题，从多区域（福州各个区县等）、多主体（政府、市场和社会）及多维度（弹性城市、海绵城市等）去探讨福州水岸同治机制模式。[2]

二、福州河湖治理现状

1.基本概况

福州主城区三面环山，是较为典型的盆地地形，福州内河纵横交错，河网密度平均高达3000米/平方千米，闽江是福建省最大的河流，福州市中心城区的内河数量在107条，总长约244千米，根据河道的分布特点，城区的主要河道分为六大水系：（1）以晋安河为主的水系共有内河22条；（2）以白马河为主的水系共有内河15条；（3）南台岛水系共有内河40条；（4）以光明港为主的河口水系共有内河7条；（5）以磨洋河为主的水系，共有内河11条；（6）新店片区水系共有内河12条。福州多样的河道类型，一般可以概括为北部山区的山地急流型、中心城区的水乡型和闽江结合部的港潮型。[3]

2.存在的问题

为了增强人民群众对良好生态环境的获得感，福州市近年来在河湖治理方面取得了一些成效，但部分河道及周边环境仍存在污水直排、管网混接、沿河两岸脏乱差的问题，以政府为主导的传统水生态环境治理模式存在着较为严重的问题：政府环保预算压力，政府与公众信息不对称、无法满足社会多元化需求，相关政策法规不完善、社会参与度低等。[4]

首先，“河长制”没有全面覆盖；部分污染问题较多的微型水体未在河长制的管辖范围，大多是经过居民投诉反馈，相对来说发现、治理都是滞后的。其次，治理方式不完善；污染水体未从源头截断，对于造成水体污染的生活污染、工厂污染、建筑污染的源头不甄别、整治。底泥未完全清淤，在夏季高温季节产生大量营养物质，造成富营养化，造成季节性污染。另外，监管不到位；偷排暗排问题严重，福建省在近海的汇水区如厦门、平潭等市区会有一级排放标准。根据中央第五环境保护督察组向福建省反馈督察情况，福州市大量生活污水直接排放到河湖，是因为污水管网严重不足，管网未排区域达到了78平方公里，占到城区面积的三分之一。[5]另外，污水收集系统不健全，造成每天大量的生活污水排入城市内河，生活垃圾也因管理不到位漂浮在水面，河水发臭严重。最后，居民参与不够；居民主动参与环境保护的意识不足，更关心自身利益，当治理措施在短时间内影响到自身利益时，还会阻碍治理设施的开展。因此，基于生态理念的水岸同治方式，治标又治本，从内源解决问题，研究水岸同治的机制建设，对于完善福州河湖长效机制具有创新和补充意义。

三、生态理念下福州水岸同治总体规划方案

1.内外源治理

在生态理念下，可实施排口整治、河道清淤、水生态修复等内源治理，同步开展雨污分流改造、管网建设等外源治理，形成水岸同治局面。抓住几个关键因素——水、岸、管网，建立污水源头的管理、污水系统的提升和完善、沿岸景观生态提升三个重要环节，同时实施。通过排口改造、安装在线监测设备等方式，加强107条内河沿岸的3224个污染源整治，有效保留自然的弯曲岸线和深潭浅滩，确保城区水环境质量的长期、整体提升。[6]

2.景观规划融入水岸同治

将滨水景观规划融合进水岸同治中，提升沿河景观，打造福州特色内河名片。做河岸带植被的廊道，保护生物多样性，为生物提供栖息和迁徙的路径，通过海绵、弹性技术、生境营造、高效管理的手段，以本土河湖植物为基础，恢复植被生态，营造小生境，提升水土保持、污染讲解、生物多样性保护及防洪等生态功能。同时，作为城市的重要组成部分，设计多样的亲水水岸，如修建栈桥、亲水平台、沙滩等亲水设施。可采用多种驳岸设计形式，避免大面积硬质驳岸，营造多层次、丰富的景观空间，打造适宜不同动植物生长、生存的连续且富有变化的生境基底。

四、生态理念下的福州水岸同治机制思考

在福州河湖建设管理机制的研究基础上，尝试构建一个适合福州本土的水岸同治机制模式。实现高效率水岸同治机制的有效手段，需要重点解决明确治理人、治理的手法方式、治理的后期保障这三个问题；因此，从观念、制度、措施和保障四个层面提出福州市水岸同治机制建设的相关对策。首先，培育生态意识。发挥政府在水岸同治中的作用，发挥公众在水岸同治中的参与监督作用，建立以党政为主导、企业为主体、社会广泛参与的水岸同治主体结构。其次，制定水岸同治总体规划制度，完善福州市河湖建设管理的绩效评估机制，完善、落实河湖长制，制定切实的水岸同治总体规划方案，通过明确福州生态环境评价主体、构建多元评估体系。再次，创新管护举措。最后，通过加大人力资源保障机制建设、健全民众参与决策机制等，构建健全的水岸同治机制建设保障机制。

1.鼓励多元主体参与

协同共治需要政府、企业、非政府组织和公民共同发挥作用。企业是生态环境污染的制造者之一，可通过对环保型企业予以各方面鼓励政策来增加企业方参与环保治理的积极性。另外，环保NGO组织有着广泛的民众基础和较为强大的网络体系，对生态环境管理制度的拟定和开展有着极大的推动作用[7]；公众的积极参与是福州水岸同治机制能取得更好效果的重要保障，树立正确的生态观，培养对环境保护的意识。赋予公众一定的监督权，充分调动公众参与水岸同治的责任感和主人意识，对破坏生态环境的公民行为制定惩罚措施。

2.健全河湖建设管理长效机制

健全长效管理机制是福州市水岸同治的基础和保障，建议从以下两个方面健全河湖建设管理长效机制：第一，完善运行机制、各部门之间的联合互动机制，形成长期有效的治理。第二，加强动力机制，治理主体更关注河湖生态环境建设，加强环境治理工作动力。企业和公众追求自身利益，忽视生态环境，非营利组织也缺乏有效的参与。

3.创新管护举措

第一，建立联合执法机制。涉水执法部门和公安机关联合执法，打河湖水事违法行为组合拳，既保留了行政执法中的证据，也有效打击了暴力抗法行为。第二，构建联络沟通机制。充分运用大数据和云计算平台，对河湖管护数据进行交换、共享，形成完善的管护网络数据体系。第三，实施全过程的项目建设管理模式。以运行维护为核心，将水质验收作为运行维护费用支出的前提条件，解决投入产出比不均衡的问题，并用市场手段去弥补水环境处理中出现的管护缺失。通过“监测吹哨、管养报到”机制[8]，建立精细化的管护举措。

4.健全多元评估的保障机制

在生态环境治理绩效的评估指标构建中，要层级性和综合性相结合，指标的制定要在保障机制中具有代表性，具有宏观的有效性。对于指标的数量要精简，降低其评估的繁杂程度。在层次性方面，要对不同层次和各自层次之间进行细分，对指标权重和指标体系的复杂程度进行评估，依托整体方案框架考虑综合性和层次性。

五、结语

目前，福州河湖生态环境方面存在突出问题，如水环境污染、水生态损害、地下水下降等，在推进福州市河湖治理提升上，要深入贯彻习近平总书记生态文明思想，水生态文明是生态文明建设的重要组成部分，落实习近平总书记在闽工作期间对木兰溪治理理念，基于福州河流生态环境特点，水岸同治作为水环境治理探索的“新路径”，具有较强的实践性、政策性特征，是长期系统综合性工程。不再是单一的治污，是一场涉及价值观念、生产方式、生活方式及发展模式的全方位变革，从学术选题意义上，可构架起多元化、多层次、多主体有效衔接的水岸同治模式，实现福州河湖生态治理的实证研究，以期对福州河湖建设管理的长效机制产生有益的补充；从实践的选题意义上，对福州水岸同治机制的研究，选取福州部分内河河段作为个案分析，在研究视角上具有较强的针对性和可操作性，对其他地区水岸同治起到较好的借鉴参考意义。