高职院校依法治理及治理主体权责配置研究

2021-11-24牛丽天李卫国

现代交际 2021年21期

牛丽天李卫国

[1.天津机电职业技术学院天津 300350；2.北京德和衡（天津）律师事务所天津 300202]

依法治校是依法治国的重要环节，是依法治国在高职教育领域的集中体现。实现高质量的高职院校治理的关键在于明晰管理主体的权利义务。通过科学的制度性的安排，协调国家机关、高职院校、社会主体三种核心力量的权力和责任，协调治理主体间关系，推动高职院校治理水平的高质量提升。

一、建立科学的高职院校治理主体权责框架

“假设一些权利存在，其隐含了什么义务？所谓存在的权利意味着，可被视为产生一种或者多种义务的前提并非权利自身，而是基于权利存在的陈述、信念和知识。”[1]高质量的高职院校治理应从顶层设计出发，规范各个治理主体在治理框架中的作用，明确各部门的权责，使之形成治理合力。

（一）政府发挥调控功能，实现高质量治理

1.政府的权利

政府依法管理高职院校。这种管理从其性质上说属于社会公共管理范畴，是从宏观上出发。但是从社会期望角度说，职业教育在治理能力和人才培养等方面存在明显的问题。这类问题需要政府协调，在把握高职院校的定位、统筹规划管理院校的教学质量的前提下，以发布优惠性政策或企业与高职院校合作的方式，推进高职院校的可持续发展。政府在引导高职院校发展的同时也应依法履行其监督权，保障其教学活动能够适应国家和社会发展需求。

2.政府的职责与义务

政府的职责及义务具有法定性和社会性。法治的核心要素是“对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护”[2]。

其一，政府对高职院校的职责和义务具有法定性。政府部门作为一个国家行使权力的机构，对高职院校负有无可替代的管理责任。

其二，政府对高职院校职责和义务具有社会性。政府应当发挥服务型的职能，在与经济社会的发展中形成良性互动，以满足人民群众的需求，进而服务于社会。

其三，伴随纠纷源头治理理念的深入，司法、执法部门深入校园，成为政府管理职能新的体现方式，获得了良好的社会效果。

（二）高职院校自主化管理，实现高质量治理

1.高职院校的自主化管理的权利

高职院校作为独立法人单位，依法享有自主办学的权利，合法、合理管理院校。

从其管理内容角度看，高职专科院校应当严格规范管理重点环节，尤其加强对主要领导干部及其负责的重要事宜的指挥和监督，健全权限监督和制约机制。

从管理体制来看，章程建设为依法治校的前提，是高等学校深化改革的关键，是学校高质量治理的动力。高职专科院校应当以章程为统领，健全学院的各规章制度和体系，逐步形成用制度来管人、办事的良好氛围。

高职院校的公权力主要体现在学校章程的制定上，以此来维护教学的正常秩序，并保证教学的质量和方向符合当下社会经济的需求，有利于公共利益的实现；而私权力主要体现在高校运营工程中，保证品牌的建设和名誉的塑造，以此来吸引更多的学生，为学校创造更高的经济价值。当公权力与私权利达到一致，高职院校的社会价值与经济价值实现统一，两者犹如鸟之双翼、车之双轮，确保高职院校的高质量治理。

2.高职院校自主化管理的职责与义务

高职院校既有自主化管理的权利，也有明确的教学质量的职责与义务。在高等教育法定义务层面，明确了高校在办学自主化及其公私管理属性两个方面上所具有相应且必须由国家承担的、保证高等教育办学与教育、教学质量接受地方政府的监督、考核、评价的法定义务，实质就是对高校自主化治理权进行限制，从而充分体现高校的质量治理权力的相对自主性。

高职院校的义务主要涉及两方面：一方面，高职院校根本性社会义务就是保障教学质量，保障高校教育课程的质量；另一方面，高职院校在建立、完善内部质量管理机制的基础上，还需吸纳国际社会对高等教育产生有利影响的因素，积极探索适合高职院校发展的内外部质量管理融合的机制，从而促使高校更好地服务于国家和社会。

（三）教育评估机构的常态化监测，督促高质量治理

1.教育评估机构监测的权利

教育评估机构通过对教学质量的常态化检查、评估来实现高职院校设立的社会目的，权利来源不同，内容也不同。

其一，官方与半正式官方两种性质的高职院校监测与评估服务机构，主要是在国务院中央及地方高等教育行政主管部门的支持与引导下组织建立，如教育部高等教育教学评估服务中心、学位与硕士研究生教育与发展服务中心、各级教育评估院等，监督高职专科院校的质量与治理工作的权限，在实际工作中通过对高职院校的办学和教育科研质量情况进行考核，保障高职专科院校的办学、教育科研质量。

其二，民间的监测和评估机构，为社会组织自发组建的，其权力来源于对社会权力的限制和赋予，并通过直接接受地方政府购置高职技术院校的评估服务、组织高职技术院校的专项评估等手段来监测产品质量。这种质量监控治理权体现了一定层面上的专门化评价权威，体现出一定的科研学术权力。

评估和监测部门通过对质量的评估与监督来制约各类高职院校自主性质量管理的权力，从而监督高职院校合理行使自主权力。

2.教育评估机构的责任与义务

作为国家相关部门协调地方政府对质量行业管理的调控性治理权力和对高职院校的自主性治理权力的监督和中介，评估机构在对质量行业管理监督上承担着相应的责任。

一方面，评估服务机构需要承担的公权力责任，是一种与各级人民政府进行质量管理的调控性综合治理服务相匹配的责任，其在确保自身相对独立的地位与运作效率的同时，通过专门的评价手段、真实可靠的评价数据向政府部门提供质量管理服务咨询和政策建议，以帮助他们做出科学的行政决策。

另一方面，高等教育考试评估服务机构本身所应当承担和履行的权利义务，即其代表人民制约和管理的权力，以及在公平、公开、公正地对高校的办学质量水平和服务质量进行评价时所需要承担和履行的义务。

二、以制度、权利为核心确定高职院校治理权责

（一）运用法律制度规制权责，扎实制度之“笼”

依据“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的基本法律原则，完善高职专科院校综合治理能力机制体系及管控能力体系，把所有高职专科院校作为综合治理能力机制运行主体的权责都关进“制度的笼子”，以逐步培养和提高各个院校治理能力。

要求我们积极吸收社会各方建议，推进相关法律法规的修改完善，使其适应当前新形势下我国经济社会与高等职业教育“提优增质”的发展新要求。探索与全球社会发展要求的有效对接，从而促进公共利益最大化。

第一，明晰政府在对高职院校输入素质和服务的重大利益和质量保证上的主体权责，确保政府对于高等教育产品的输出素质和服务在政策法规的制订、高校自身发展战略定位方面的引导、对教育资金投入等方面的支持及对高等教育产品的条件性和基础硬件性的输出素质和服务产品的重大利益上的根本性职责。

第二，建立配套法律制度，确保高职院校在对外过程治理中依法享有对外科研行为学术质量管控治理的相关主体司法权责，通过建立刚性的法律法规制度，保障高校在对外过程治理中的自主性权力免受任何外界势力的干扰；对内职权划分指明了高校应届毕业生及其在校、院（部、系）一级的所有所属学术研究权力和教育行政管理机关学术权力的各自使用职能和行使权限，保障了大学校务工作委员会、学术研究管理工作委员会、专门科学技术研究委员会、学科技术理事会等各级学术组织在学术研究决策、对外行为过程中的权利地位，并以中等高校学术章程或其他有特殊重要法律效力的政策规定或文件等为法律依据，一并予以依法确认和适用。

第三，规范明晰了国家评估质量检测管理机构的主要职责，保障原属民间特殊专业性质的第三方国家评估质量检测管理机构在其质量监测与考核评估上的地位，督促各级地方政府切实做到考核评估简政放权，从而建立具有专门学术权威且可以与其他地方政府及相关高职等专科院校综合考核评估权力互动制衡的单独综合考核质量评价评估机制。

（二）以分权为核心，形成权力制约

高职院校内部治理的划分，是指行政机关和权力负责人之间以质量和效率为中介而进行的权力下放与权力转移，主要体现为地方政府对高校和考试评价机构进行划分权利及对高校内部治理之间的划分。

其一，推进了政府各级部分职权的下放与转移，建构了政府牵头、高职院校和考核机构之间协同参与的共治新格局。一方面，政府部门应当依法保障高职院校相对独立的自主化权力，使高职院校学生能够在内部实施各种过程化的质量管理、自我考核评价和监督，并独立地承担其所获得的权利相对应的责任和义务；另一方面，政府也应通过授权评价机构相对独立地享有质量考核评估和高等教育服务质量监督的权力，引入第三方评价力量参与评估，建立健全第三方评价与政府评估之间的相互制衡机制。

其二，推进改革开放深入高校内部的行政治理，建立决策权、执行权和决策监督权相互制衡的新机制，通过制定法律程序，保障现任院士和大学教授委员会依法享有对一切涉及高校内部经营和治理运行的重大管理事项的行政决策监督权力、以现任院士和教授校长为主的首席大学行政管理人员的高校组织依法享有决策权和执行权、教代会共同依法享有在高校内部经营管理上的决策监督权，并且协调形成了由校长决策、审议人员顾问、指导人员执行和治理监督人员反馈协调具体运作的治理权力关系制衡协调机制，从而促进高校内部的治理权力机构负责人和各主体之间相互进行监督与协调制衡。

（三）引入“民主集中”，实现权力制权

以民主权力来规约行政权责，是以社会公民广泛享有的民主权力作为行政手段，规范、限制和约束行政治理主体的行政权责。按照“民主集中”的原则，实现了在传统的质量管理民主基础上的行政权力和治理控制，并以此来有效地配合高职院校质量管理上的各种制度和法律权限，从而全面地推进了高职院校质量管理的民主化。一方面，建立专门的、相对独立的、代表人民群众权利的社会团体，统筹与协调管理高职院校社会治理的各项相关工作，推进制度制权、权力制权在提升高职院校社会教育服务质量和发展的方向上及其治理上的共识与一致。另一方面，完善高职院校内部各级基层民主团体的表达机制，推动高职院校内部以权力利制衡权力的民主治理格局的形成。

（四）建立健全争议解决的机制，维护广大学生的合法权益

公正、公开的程序具有巨大的正义价值。可以考虑参照国家法律司法程序规定等来建立健全法律纠纷公正解决的有效机制，因为“司法程序的公正是一套对个人及其财产实施法律时所要求的条件、限制和过程的组合……它有助于促进人民的安全感和可预见感，使其非常有信心地行使自由和权利”[3]。高职院校需要聘请专职法律事务咨询师，负责各项日常法律事务的办理，法律文书的审批、合同的签订、纠纷的仲裁调解等。高职院校应该尽快建立专门的师生法务管理机构，健全对在校师生维权申述的法律机制，成立师生申述或者申诉调解工作委员会、健全在校教职师生正当权益遭到侵害或者遭受严重损失时的校内应急救济和校外赔偿制度，保障在校教职师生的安全和其他合法权益。