从档案管理向档案治理发展探讨

2021-11-24

办公室业务 2021年6期

我国档案事业在快速发展的形势下，从档案管理逐渐向档案治理的范式发展已经成为一种主要趋势，基于档案治理模式，档案管理大部分环节都会发生显著变化。对于档案工作来说，信息资源的开发是非常关键的一个环节，而目前我国在档案治理或者是国家治理方面相关研究成果非常少。针对档案治理开展的相关研究，仅仅是在研究背景、档案治理特征、档案治理的功能等一些基础理论方面的研究。对于档案治理工作的实践落实涉及相对较少，本文针对档案管理向档案治理发展进行探讨。

一、档案管理和档案治理的关系

治理主要指的是在社会、经济、文化发展到一定阶段后产生的，是工业社会发展的必然产物。治理能够让不同利益冲突体实现调和，并通过行动上的联合来实现持续发展。治理的概念中包含了迫使人们服从的政治规则和制度，治理从本质上讲并不属于一个规则体系，也并不是一个具体的活动，治理主要指的是一个过程；治理并不是建立在支配的基础上，治理的最终目标是要实现调和；对于档案治理来说，本质上是在档案领域中实现治理理论的应用，档案治理工作重点突出档案部门、社会组织以及公民实现协同共治。鉴于此，档案治理可以定义为档案部门、社会组织、公民个体等多个主体通过共同协助，按照一定的协作规则实现对档案事物的科学化和规范化管理。

档案治理是建立在档案管理的基础上，同时也是档案管理发展的继承和延续，档案治理和档案管理最终的目的都是要实现档案事业的可持续发展。但是两者之间仍然存在很大区别。

首先，从理念的层面来看，档案管理的理念是“国家本位”，在这种管理理念下，作为档案部门等公共权力机构，在档案事务方面往往处于垄断地位，所有档案事务都由档案管理公共权力机构包揽，而社会系统无法进入档案系统中，在这种情况下，档案部门和社会之间处于对立的层面。档案治理的理念是“社会本位”。在这种理念下，需要实现与社会之间的协调合作，在档案事务中，各个利益相关方处于平等的参与状态下，档案部门面对档案事务需要放权社会组织和公民。

其次，从主体层面来看，管理的概念更加突出自上而下形成统一权利，在档案管理理念下，国家是唯一的主体，其主体主要体现在档案管理部门，因此档案管理部门往往属于垄断，这导致档案事务独自形成体系，处在一个封闭的状态。体现出了更强烈的社会为中心的色彩，档案治理最核心的思想是实现多中心治理。强调档案管理部门和社会实现多元化共治，在档案治理模式下，档案管理机构和社会主体完全处于平等地位。

再次，从目的角度来看，档案管理是以国家利益为最终管理目标。我国目前档案管理部门开展的各项档案管理事务主要是建立在国家档案资源安全性的基础上，社会公众的服务职能则被严重忽略。档案治理更加强调和突出多元化利益主体，档案治理模式下，能够实现国家利益、社会利益以及个人利益兼顾，在全面综合各个主体的利益取向之后，确立共同的治理目标，最终实现各个主体、各个阶层的特殊利益。也就是说，在档案治理模式下，国家档案资源安全性已经不仅仅是档案事务开展的唯一目标，家庭档案、民俗档案等社会资源档案都能够实现有效传承。

二、档案管理向档案治理发展的路径分析

（一）构建档案治理的理念。对于当前的档案治理工作推进来说，从体系构建和制度框架设计等多个层面都会受到治理理念的直接影响，而治理理念同样会对档案治理成效产生直接影响，因此要想实现档案管理向档案治理的发展，首先需要构建起档案治理理念。档案治理理念要彻底改变档案管理模式下部门唯一管理权的现状，从根本上实现与社会档案管理事务的新局面。因此档案治理理念首先要实现多元化共治，从根本上构建起多元化、多层次的档案治理主体结构，推动档案权力机构和社会的档案共治。作为档案管理职权部门，首先应该将传统档案管理模式下档案服务消费者的管理理念进行转变，在档案治理理念下社会组织以及公民个体都是档案治理中的主体，在档案事务开展过程中，要将社会组织和公民个体力量充分调动起来，实现档案事务的协同管理。基于档案治理理念，档案职权部门应该从职能进行转变，对社会档案管理主体进行平等对待，档案职权部门在档案事务中可以作为主导，但不能形成垄断，可以进行服务，但是不能将自己当成档案事务掌舵者，要对档案事务中各个主体的角色和定位进行明确，在此基础上，共同构建起职责明确、分工合理的档案共治体系；让社会主体和公民都积极参与到档案事务管理决策中，通过权力下放让档案主体和档案事务都具备更加广阔的发展空间。档案工作本身具有较强的特殊性，在档案治理过程中，档案职权部门要充分发挥出自身的主导作用。首先，鉴于档案工作的特殊性，只能将作为档案事务的投资主体的档案管理部门作为党和国家档案集中保管的重要机构，因此档案管理部门必须成为档案工作推进过程中的主导；其次，由于档案治理主体实现多元化，因此不同主体之间在产生冲突或者利益分割的情况下，会导致档案治理失效，在这种情况下，档案管理部门必须发挥出元治理作用，也就是要在不同的档案治理主体之间充分体现出主导作用。由此可见，虽然档案治理模式下实现了档案治理主体的多元化，但是档案管理部门并不意味着可以摆脱职责，而是需要不断强化自身的元治理理念，对于自身档案治理职能进一步强化。在充分做好核心档案业务管理工作的前提下，可以将部分档案管理工作通过购买服务的方式，让社会组织参与到非核心档案业务的管理中。在此基础上，为整个社会营造出良好的档案事务共治环境。

（二）要实践档案工作系统开放。从档案管理向档案治理发展的过程中，传统档案管理工作体系的封闭性是最大阻碍，而这也是当前档案管理部门实现职能转变的关键所在，是档案管理系统必须要实现开放性的主要原因。首先，要针对档案行政管理系统的开放性进行强化。档案管理模式下，管理系统处于封闭运行状态，所有档案管理事务都由档案管理部门垄断，这使得档案管理部门工作量巨大。鉴于此，档案行政管理系统应该向社会保持开放，从工作职能方面实现转变，积极推动全社会以及公民个体都参与到档案治理中。其次，要实现档案事务决策系统的开放性。档案事务决策系统的主要作用是从宏观角度对于重大的档案管理事务作出决策，档案事务决策系统的开放性以及开放程度直接决定了社会力量参与档案治理的积极性和话语权。鉴于此，在我国档案管理工作向档案治理发展的过程中，充分保证国家利益受到保护的前提下，应该进一步强化档案管理系统的开放性。让社会主体积极参与到档案事务的重大决策中。最后，要实现档案业务系统的开放性。随着当今社会的快速发展，档案业务内容量和工作量都在逐渐增加，而档案管理部门由于受到人力资源的限制，与档案业务之间的矛盾日益突出。从根本上实现档案业务工作系统的开放，在档案事务开展过程中，积极引入社会主体，将非核心的业务积极移交给更具技术优势和人力资源优势的社会组织。例如在档案管理工作数字化建设过程中，可以将具有专业资质的数字化公司引入档案业务中，这样能够让档案部门从繁杂的非核心业务中脱离出来，这样才更有精力做好核心档案业务，从整体层面来实现对档案事业发展的良好把握。

（三）积极培养社会力量。首先，要从政治层面强化扶持力度。在档案管理向档案治理发展的过程中，应该对政府对社会组织的行政干预进行有效控制，让社会组织真正实现独立运营，在活动经费、组织体系、人力资源等方面给予更多支持，让社会组织的人才政策得以进一步完善，这样才能积极培育符合档案治理范式的社会组织力量。其次，要针对社会组织实力进行强化。目前在我国档案事务中，社会组织力量相对薄弱，而且各种社会机构人力资源管理存在较大问题，档案事务管理工作不能实现在社会组织中的广泛推广。档案管理部门应该以档案管理规范体系为基准，对于社会组织专业人才发展进行强化，进一步拓展档案业务中的社会组织力量发展空间，同时针对非营利性组织，要从公信力角度进行强化建设，让档案管理组织接受全社会监督，进一步提升社会组织力量的运作透明性，这样才能为我国档案事务开展培养更多的社会力量。