中国城市更新的理论与实践

刘伯霞，刘 杰，程 婷，王 田，何 强

（1.甘肃省社会科学院，兰州 730070；2.甘肃农业大学财经学院，兰州 730070）

引言

城市更新是一种将城市中不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。新中国成立以来，我国城市建设取得了巨大成就，城市更新理论也在实践中逐步完善，但是伴随着城市化的快速发展，各种城市问题也随之而来，解决好城市化进程中的不适应性问题成为城市更新的发展趋势，城市更新也成为城市高质量、可持续发展的核心手段，这对于城市管理者、设计者、建设者而言，无疑需要一次深刻的理念变革。因此，非常有必要对我国城市更新理论与方法进行系统的梳理，对我国城市更新的实践经验加以总结，以期为我国未来城市更新的理论研究提供有益的研究启示与经验借鉴，更使将来的城市更新能够规避以往城市建设中出现的问题。

1 城市更新的概念及提出背景

1.1 城市更新的概念

综观已公开发表的大量文献，至今学术界对城市更新尚没有一个统一的定义。最早的较权威概念是在1958年荷兰海牙召开的城市更新研讨会上提出的，主要内容是对城市中的建筑物、街道、公园、绿地、购物、游乐等周围环境和生活的改善，尤其是对土地利用的形态或地区制度的改善，以便形成舒适的生活和美丽的市容。英国学者彼得·罗伯茨和休·塞克斯对城市更新的定义是：“综合协调和统筹兼顾的目标和行动；这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动寻求持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件。”[1]显然，这一定义有些笼统和模糊。我国学者陶希东认为，所谓“城市更新”就是在城市转型发展的不同阶段和过程中，为解决其面临的各种城市问题，如经济衰退、环境脏乱差、建筑破损、居住拥挤、交通拥堵、空间隔离、历史文物破坏、社会危机等，由政府、企业、社会组织、民众等多元利益主体紧密合作，对微观、中观和宏观层面的衰退区域，如城中村、街区、居住区、工厂废旧区、褐色地块、滨河区乃至整个城市等，通过采取拆除重建、旧建筑改造、房屋翻修、历史文化保护、公共政策等手段和方法，不断改善城市建筑环境、经济结构、社会结构和环境质量，旨在构建有特色、有活力、有效率、公平健康城市的一项综合战略行动[2]。

1.2 城市更新行动提出的背景

改革开放以来，我国在城市建设上取得了巨大的成就，对城市更新的要求也更高。深圳从一个小渔村发展成为一座拥有上千万人口的花园城市，并成为中国高新产业基地和专业化国际都市；20世纪90年代初开发的浦东，历经十余年的开发与建设，成功带动上海成为全国最大的经济中心城市，陆家嘴也因此成为CBD的成功案例，这为我国城市发展及建设提供了宝贵的经验。进入21世纪，北京、上海、深圳等城市开始向现代化进军，广州、杭州等城市建设实现了实质性突破，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等沿海地区正形成大都市密集区，随着西部大开发战略的深入，重庆、西安、昆明等西部城市也在谋求更大的发展[3]。但是，经过三十余年的快速发展，中国城市快速、低质的生长阶段也已经走到尽头，资源环境约束越来越明显，尤其是城市增量空间资源有限，城市空间不能无限扩张，城市病频发。目前，全国城市中存量供地占比逐年增加，在东部城镇化水平较高的大城市中表现得更为明显。深圳、苏州等部分城市存量供地占比超过50%，北京、上海等一线城市未来规划中的城乡建设用地规模也在收窄，城市发展进入更新时代。因此，2017年3月住房和城乡建设部印发的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》指出：开展生态修复和城市修补是治理“城市病”，改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。住房和城乡建设部明确提出实施城市更新行动，就是要推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点从房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造。2019年，中央和地方都出台了许多城市更新的相关政策，宣告“城市更新元年”的到来，城市更新也由锦上添花的点缀，变为城市高质量、可持续发展的核心手段。2020年中央经济工作会议强调要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造，为进一步提升城市发展质量指明了方向。此次中央经济工作会议将实施城市更新行动和推进老旧小区改造并列，可以理解为推动城镇老旧小区改造，建设生活便捷、和谐包容、充满活力的居住社区，为人民群众提供高品质的生活空间，是实施城市更新行动的重要抓手和突破口。十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，为实现城市高质量发展而作出的重大决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。

2 城市更新的基础理论及研究综述

2.1 城市更新的基础理论

2.1.1 城市更新的动因

每一座城市的发展，始终受到全球化、区域化和城市变化等诸多因素的影响，尤其是城市本身的变化，成为城市更新的内在逻辑起点和基本动因。具体而言，可以从城市变化的4个方面来看城市更新的动因。一是经济转型和就业的变化。在经济全球化和区域化发展进程中，城市经济必然处于从工业向服务业、低端向高端的不断转型升级之中，而旧城区或传统工业区往往因其脆弱的经济基础与结构，率先出现产业转移、就业岗位减少、经济增长乏力等衰退现象。这种因经济转型而导致的城市经济衰退，成为了城市更新的首要动因。二是社会和社区问题。主要表现为城市中心区的贫困现象，老城成为穷人和弱势群体的相对集中地，社会排斥、社会分化程度加剧，城市形象受损，吸引力下降，进一步加剧了内城地区的不稳定和衰退。三是建筑环境退化和新需求的出现。在经济发展过程中出现建筑环境破败、场地退化废弃、基础设施陈旧过时、固体废弃物污染等问题，难以满足建筑物使用者的需求，如何利用制度干预以及防止建筑环境的衰退就成为城市发展面临的一个直接挑战。四是环境质量和可持续发展。过度注重经济增长和过度消费环境的不可持续的发展模式，导致城市局部地区出现环境污染加剧、生态退化等问题。如何改善环境质量、构筑良好的城市环境就成为城市发展面临的一个直接挑战，成为生态文明时代影响城市发展的核心动因。

2.1.2 城市更新的对象

城市更新的对象至少包括以下4方面：一是针对经济转型的城市经济的更新，即产业置换、结构升级等，需要创造就业岗位，提升劳动力与经济结构的适应性，创造更大的经济效率和经济活力。二是针对社会或社区问题的更新，即在解决经济问题的同时，更新中心城区或旧城区公共服务体系，完善公共设施，改善居住方式，提高生活质量，加强就业培训，推动社会融合，促进社会和谐稳定发展。三是针对建筑环境退化的建筑设施的更新，即重新利用废弃工业厂房、整修破败建筑等，在置换的同时改善衰退地区的建筑形象。四是针对生态环境问题的更新，即积极推动以服务型经济为目标的城市经济运行模式，并以可持续发展理念来打造服务型城市，使得更新地区获取最大程度的环境效益，提高城市可持续发展的能力和水平。

2.1.3 城市更新的内容

城市更新的内容就是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。它包括两方面的内容：一是对客观存在实体(建筑物等硬件)的改造；二是对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境等的改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等的延续与更新[4]。而在欧美国家，城市更新最初起源于二战后对不良住宅区的改造，随后扩展至对城市其他功能地区的改造，并将重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。

2.1.4 城市更新的目标

城市更新的目标就是解决城市中影响甚至阻碍城市发展的城市问题，这些问题的产生既有环境方面的原因，又有经济和社会方面的原因。我国学者叶耀先认为，城市更新的目标是使城市具有现代化城市的本质,为市民创造更好的生活环境，并受环境、经济和社会三个方面的影响。具体而言，城市更新所追求的目标应该是一个集经济、社会、生态等在内的目标群，即更新后的城市或城区应该是一个和谐、富有活力、可持续发展的城市[5]。首先，城市社会应包容和谐，即城市更新要满足一个城市或区域的要求，改善居住质量，减少社会排斥，共享城市经济增长的成果，促进社会公平。其次，激发城市活力。城市更新要对城市经济发展作出贡献，实现更新地区的产业置换、结构升级和功能拓展，增加就业岗位，创造更多税收，打造经济增长的新型空间，提升城市活力。最后，推动城市可持续发展。城市更新在使用现代环保科技，改善城市形象、打造城市名片的同时，还要积极追求环境效益，实现低碳化、节能化、绿色化，逐步打造可持续发展的城市。

2.2 城市更新研究综述

我国城市更新理论研究起步相对较晚。新中国成立初期，我国的城市规划思想深受现代主义影响，因此对于城市更新的认识也停留在形体规划和物质层面的改造[6]。1980年，陈占祥先生最早提出“城市更新”概念，强调城市自身的演变过程，突出经济因素在城市更新中的作用，并提出更新途径包含重建、保护和维护等[7]。1984年我国首次召开旧城改建经验交流会，正式拉开了中国旧城更新理论研究的序幕，城市更新理论也经历了从偏重于技术问题的讨论，到深入系统的理论研究的转变过程。1994年，人居环境科学的创建者吴良镛教授通过北京菊儿胡同改造的理论与实践，总结出“有机更新”理论，该理论的核心要点是城市有机更新要做到以人为本、满足社会发展需求的同时传承区域历史文化[8]；后又有其他学者提出连续渐进式的小规模开发，开始重视生态环境，提倡以人为本，强调公众参与等更新策略；2000年，张建强、汪海峰发表《城市滨水区历史文态与空间形态的整合与延续——以杭州市湖滨地区整治规划为例》，通过研究梳理杭州滨水空间环境整合与规划中对于历史文化延续的城市更新内容，分析其空间组织架构模式与空间元素的应用[9]。2004年，学者张平宇提出“城市再生”概念，他认为城市再生的关键在于发现问题、分析问题、解决问题，并提出应当通过制定相对应的政策来解决城市涌现的问题[10]。2007年，学者于今又提出“城市更新”概念，他认为城市更新是对城市中某衰败区域进行拆除、改造、投资和建设，使之重新焕发活力的过程，概念中指出更新的对象主要是客观存在实体改造以及生态、文化、休闲环境的改造。2011年，于今的《城市更新：城市发展的新里程》一书系统阐述了国内外城市更新理论，并介绍了相应的优秀案例[11]。

由于我国社会主义的特殊国情，我国城市更新理论研究最初并不是从理论研究开始的，而是在城市发展的实践中产生和总结出来的，主要是为了解决我国城市发展过程中所出现的问题，例如老城区的衰败、居住环境恶化、城市结构不协调，等等。

2.3 城市更新研究经历的四个阶段

陈鸣借助CiteSpace工具对我国城市更新相关文献资料中的研究机构、关键文献和研究热点进行了分析，初步确立了我国城市更新近十年（2009—2018年）的三阶段发展历程。我们通过对最新文献资料的细化，划分了2009年至今的中国城市更新四阶段历程[12]：

第一阶段（2009—2010年），在学习西方城市发展经验的基础上，探索中国城市更新的模式，同时对产业创新有了较高的关注。

第二阶段（2011—2012年），城市更新主要关注对历史文化的保护和传承，城市中的历史建筑也受到极大的关注，研究的重点开始从物质层面向精神层面转变。

第三阶段（2013—2018年），城市更新开始向多元化发展，广东的“三旧改造”成为城市更新中特有的改造模式，城市规划的模式由增量开发向存量规划转变，街区、社区等小尺度的改造也开始在城市更新中变得越来越普遍。

第四阶段（2019年至今），中国城市更新领域的理论研究成果显著增多，城市更新的理论探索逐步走向精细化，呈现出重视政策与制度建设，倡导城市“微更新”和“有机更新”，提倡通过城市更新提升城市治理水平，激发基层参与、注重城市更新的经济、社会、生态等综合效益相结合的发展态势。

2.4 我国城市更新理论

随着我国城市更新理论研究的深入及城市更新具体实践的开展，我国城市更新理论日臻完善。梳理我国城市更新的相关文献资料，目前相对成熟的理论大致有三种。

2.4.1 有机更新理论

有机更新理论是中国科学院院士、中国工程院院士、人居环境科学的创建者吴良镛教授结合北京菊儿胡同的改造实践，并通过对中西方城市发展历史、中国城市规划的借鉴与认识，以及对中国城市建设的长期研究后提出来的。有机更新是指在可持续发展的基础上，以城市发展的内在规律为依托，探索城市的更新与发展，拓展了中国的城市更新理论[13]。

2.4.2 系统更新理论

系统更新理论由东南大学城市规划设计学科带头人吴明伟和东南大学建筑学院教授、博士生导师、城市规划系主任阳建强，针对中国城市发展以及城市更新过程中出现的问题提出来的。他们指出：传统的规划难以为继，需要建立一套目标明确、内涵丰富、执行灵活的规划体系[14]。吴明伟教授认为城市更新应以促进城市整体协调为目的，建设优美且有活力的人居环境。面对城市更新过程中的复杂问题，要从它的层次结构入手，优化城市决策，要对各层次的目标统一权衡，选取最优方案。

2.4.3 可持续发展理论

城市更新理论随着时代的进步以及城市规划理论的完善而不停地在向前发展。虽说可持续发展理论不是国内学者提出的，但该理论提出后对中国城市更新和城市规划有着重要的指导意义，并逐渐成为现代城市更新的理论基础。

3 城市更新的方法与实践

3.1 城市更新的步骤及方法

改革开放初期，我国著名学者叶耀先率先提出了城市更新的三步骤。他认为：实施城市更新的第一步是对城市老化程度进行周详的调查与评定；第二步是编制城市更新总体规划，以明确更新地区的开发方向；第三步是实施城市更新规划，涉及领导和市民的认识、更新法规的拟定、土地的征收、经费的筹措、更新地区的开发以及原住户的安置等问题[5]。

2019年，我国城市更新的最新实践依照更新对象的不同，将城市更新划分为历史文化街区、老旧城区的改造更新、城市工业遗产的更新、城中村更新、三旧综合更新改造等5种。

3.1.1 历史文化街区的更新

首先，是对历史建筑或环境的再利用。通常而言，文化资源驱动的历史街区更新往往起始于历史建筑的更新，随着街区更新的开展，一个被修复甚至焕然一新的城市历史街区被创造出来。历史建筑作为重要的城市建筑遗产，常成为被更新的目标，进而被转化成受欢迎的新场所。这个新场所结合了文化元素和现代便利设施，既可以使人们感受到其深刻的文化内涵，又能够从中获取各种生活服务的便利。这个过程体现了文化和遗产在城市更新和可持续发展中，赋予资产附加的机遇和价值，为艺术设计创作提供了便利，从而吸引了大量艺术家入驻，使得局部地区呈现出艺术文化产业繁荣发展的景象。

其次，是提升公共空间品质。良好的历史街区在城市发展中独特的价值已经被政府和社会大众广泛认可。在更新过程中，历史街区不仅可以实现公共空间环境品质的改善，同时还可以促进城市的再发展。在历史街区更新项目中，有许多以多种方式应用于空间品质提升的案例，如对街道环境的改善，包括重新粉刷建筑立面、修缮人行道、重整街面、安装新的照明设施等。这些行动不仅改善了当地公共空间的质量，同时也强化了地区特征。

最后，通过对公共环境的修缮和提升，改善本地居民的生活环境。公共空间在人们日常生活中扮演着重要角色，尤其是历史街区。在许多城市的历史街区，人们的生活依旧保留原有的模样，社区邻里之间存在着非常密切的生活联系，传统的生活方式也一直在延续。这些生活方式有其独特的当地特色，并且形成于漫长的历史过程，受当地气候环境以及其他因素的影响，公共空间则是承载这些活动发生的场所。因此，公共空间的改善不仅能直接提高居民的生活质量，甚至还可以维持并推进传统的生活方式，进而保护当地的传统特色。

3.1.2 老旧城区的改造更新

一是对破败不堪的老旧社区进行重建改造或者维修升级。在此之前必须对这些建筑的情况进行评估，以免在进行维修升级过程中发生坍塌，造成二次事故，得不偿失。对于需要重建的建筑一定要加强与居民的沟通交流，共同协商，以求更好地完成任务。这样不仅能够让居民体验到更好的现代生活，还能改善市容市貌。

二是改善环境，通过立体绿化来增加植被覆盖率。老旧社区的植被覆盖率受限于土地资源难以提高，可通过立体绿化来增加老旧社区的绿化率。可以利用墙体种植毯介质，在建筑的侧面种植一些诸如紫藤等爬藤植物或者种植一些不招蚊虫、甚至驱蚊的植物。墙体种植毯可以利用营养液为植被提供所需营养，还可以在下雨时收集雨水，干旱时灌溉，在南方雨水较多的地方可以实现免维护免浇灌。这样不仅节约用水，工程短，施工便捷，还能充分利用空间，给老旧社区增添一抹绿色[15]。

3.1.3 城市工业遗产的更新

工业旅游近年来在国内发展迅速，成为新时代中国旅游业发展的新亮点。不少企业与机构相继向公众开放，实现生产过程透明化，消除信息不对称，以品牌效应吸引消费者，增加消费者对产品的信任度。中国地质大学旅游发展研究院发布的《中国工业旅游发展报告（NO.1）》指出，当前中国已迈入3.0工业旅游时代。主要特点为：工业旅游资源丰富、工业旅游资源类型多样、地域分布较均衡；产品的主要类型为：工业遗产博物馆、工业遗产公园、工业文化创意产业园、观光工厂和工业特色小镇。将工业遗产视作挖掘城市文化产业的“金山银山”，数十年、上百年的工业史是城市化的历史见证，而高速的时代转换往往导致工业遗产无暇兼顾、无迹可寻，故事稍纵即逝，历史的印记如何保护并发展，不止是推倒重来那般简单[16]。

工业遗产的保护、激活需要尊重技艺与记忆，更需要情感联系。据国际工业遗产保护协会透露，“大规模工业建筑转换中，主要的国际原则是尊重原有的美学，以及尊重建筑的历史——很多工业建筑的价值正是来自于其历史特色。因此，保护中不仅要留下单纯的厂区、建筑的躯壳，更重要的是要留下工业的记忆，留下流程和工艺中的故事。”[17]国际工业遗产保护协会一直致力的一项重要工作就是专门考察工业建筑，进而对其进行改造设计，在此过程中，记录它们过去的生产流程，也记录它们的改造过程[17]。

3.1.4 城中村更新

高效的空间利用。城市物质空间的更新离不开经济的支持，同时城市的开发建设完成后又会对城市经济起到促进和提升的作用，二者相辅相成。城中村改造后大面积的套房户型显然不能够实现租金效益最大化，小面积小户型多分隔的空间布局模式，更能实现高效的空间利用。

匹配的空间关系。城市空间形态与其所处社会结构特征是相匹配的，城中村空间特征与其熟人社会的社会结构具有明显的匹配关系，在空间形态上表现为生活空间之间的相互联系。城中村的租户人群为中低收入者，在空间形态上，则表现为生产、生活、商业高度混合，呈现出低质、无序但又具活力的复合空间形态。因此，城中村改造规划的主要导向应为联系紧密、有序、更具活力的转型式复合空间形态，与村民和租户的社会结构相匹配，而不是拆迀之后按城市居住小区建设。

人性的公共空间。公共空间是属于公共价值领域的空间，是村民活动、交流的重要场所，也是营造社区活力的关键。公共空间的布局要结合环境，尺度宜人，周围建筑不要形成太强的压迫感，最好远离城市主干道。公共空间可以结合使用者的需求进行布置，城中村改造后租户大部分都是白领、学生等，喜欢宅在家中，公共空间的使用者多数是本地村民，村民已经习惯了改造前的小尺度、紧凑的公共空间，所以大广场的形式显然不合适。因此，城市更新过程中，公共空间的布局要针对本区域内的特定人群的空间使用和行为方式，营造人性化的公共空间[18]。

3.1.5 三旧综合更新改造

保护式更新。只有通过城市具有的历史文化精神才能彰显该城市独有的特色，并充分展现该城市特有的深刻内涵。为保护具有历史价值区域内的历史建筑与周边的历史风貌建筑群，可以采用“修旧如旧”的模式，采取管线入地、拆除周边乱搭乱盖，对不具备居住条件房屋的居民实施搬迁，稀释空间，进行适当绿化等措施，将其改造成能体现文化、提供展览区域、展现娱乐精神并提供娱乐设施和场地的文化创意用地。

置换式更新。置换式更新主要是指在政府的总体规划指引下，按照高效用地的要求，在规划区范围内进行的大规模土地使用性质和物质形态的再次开发和重建，使土地利用更高效，基础设施更完善。在旧城镇中，对于危旧房分布比较集中、土地功能布局不适应城市发展需要或公共服务配套设施极端落后的区块，大部分城市采取了一种先征地拆迁补偿，再通过土地公开出让回笼资金，以市场化的方式进行成片开发和重建的方式，以达到改善人居环境、完善城市公共服务设施、更新城市形象的目的。

改建式更新。针对旧城镇中市政配套落后、公共设施不足，建筑结构、功能和环境设施不达标的区域，除了采取拆除重建的方式外，对于零散分布的危房、旧房，可以进行重新建造，扩大现有建筑，或拆除其中不适宜的部分建筑。改建后，土地的用地性质保持不变，只是开发强度发生了变化。如对于旧城镇的改建，可以结合街区综合整治，采取建筑修缮、内外装修、加装电梯等方式，完善房屋使用功能，改善公共空间环境，使其满足房屋使用及城市形象更新的需要。对于旧厂房的改建，可以增加旧厂房的层数、对旧厂房进行表面的修饰、改善或配齐现有的配套设施，提高旧厂房的容积率和土地利用率，进行技术革新，引进节能环保新技术，提高企业产出效率。对于旧村的改建，需要结合美丽乡村建设、历史文化名镇名村和中国传统村落的保护进行统一规划和部署，多方筹措资金，按照就地改造原则，配以相应的基础设施和公共服务设施，建设社会主义新农村[19]。

3.2 我国城市更新的实践

随着城镇化进程的推进，我国城市开发模式正逐步从增量发展过渡到存量优化的阶段，城市的土地紧缺需通过城市集约再开发获得新的空间发展资源，居民、业主和开发商等不同利益群体也表现出不同的城市更新需求。传统大规模推倒重建的更新模式破坏了城市原有的社会肌理和内部空间的完整性，存在诸多局限，因此逐步被渐进式的局部环境整治所取代。

同时，随着我国城镇化水平的不断提升，城市的发展速度也越来越快，许多城市需要进行更新改造，在“十四五”开局之年，习近平总书记调研我国城市现状，提出实施城市更新行动，对老城区、老厂区、历史文化街区等要重点进行改造。本文列举广东省深圳市和浙江省宁波市这两座更新起步早、更新成效显著的城市来描述我国城市更新的实践情况。

3.2.1 深圳城市更新实践

作为中国改革开放的代表城市,深圳的城市发展和更新从1980年代至今经历了5个阶段。

（1）1980年代为城市起步阶段。这一阶段具有典型的“改革创新，效率优先”特征，其中政府主要通过征收获取大规模土地，进而推动快速城市建设，同时返还部分土地给村民以发展集体经济。政府跟市场之间的关系较为清晰，主要通过土地使用权出让进行开发建设。

（2）1990年代为高速增长阶段。进入1990年代后，深圳进入经济产业爆发和全面城市建设阶段，人口快速集聚，住房需求缺口问题也随之凸显。这一阶段的城市发展以权利主体和市场的自发推进为主，政府当时则采用比较宽容的态度，没有对这些市场行为做太多的干预。与此同时，著名的“城中村”现象开始在深圳成为焦点。

（3）2000年代为存量转型阶段。这一阶段深圳土地瓶颈开始显现。在经历了1980—1990年代的高速建设期后，以政府主导的原特区农村城市化为开端，逐步实现全域土地国有化，并伴随大规模的自发抢建、加建热潮。快速城市化让深圳迅速面临土地资源难以为继的问题，给城市治理也带来诸多挑战：一是迅速面临资源环境紧约束，倒逼存量转型发展。建设用地已趋于饱和，需要从增量发展向存量发展转型。二是存量土地存在复杂的产权关系，亟待妥善处理。三是需要有效协同政府与市场力量，推动存量发展。面对存量发展的大量任务和复杂的产权关系，城市更新需要巨大的成本投入，为政府的治理和财政带来诸多挑战，需要有效协同政府和市场的力量，形成合力推动城市更新和存量发展。四是高度集聚的人口和多元诉求有待合理协调。面对存量地区高度集聚的人口及其背后隐含的复杂社会关系和多元诉求，需要在重构过程中进行有效协调，构建和谐的社会治理格局。在这种背景下要推动产业转型发展、解决住房问题、增加公共设施，就需要进行必要的拆旧建新。因此深圳开始动态调整公共政策机制，探索一批旧城改造的试点，出台《深圳市城中村改造暂行规定》《深圳市城中村改造总体规划纲要》《关于工业区升级改造的若干意见》等，支撑改造工作开展。此时的城市更新以政府为主导，但推进困难。

（4）2009—2015年为存量发展阶段。为破解土地难题、创新特区形象，这一阶段城市更新在深圳正式拉开了序幕。2009年，深圳市在全国首次提出“城市更新”概念，并在全国率先出台《深圳市城市更新办法》，成为国内首部关于“城市更新”的政府规章。《深圳市城市更新办法》，清楚界定了政府跟权利主体、市场之间的关系，其中政府主要保障公共利益的实现，市场取得合法开发收益，相关权利主体则分享发展权利，获得经济或者社会保障的收益。这样的关系形成之后，逐步进入相对良性的通道。

这一阶段为深圳城市更新的初期，更新的重点是针对城中村与旧工业区，虽然从政策上规范了更新行为，但其核心目的还是以改善城市面貌为主，缺少对市场操作的引导与规范，导致如果缺少了政府的干预，更新活动基本无法进展[20-21]。

（5）2016年至今为高质量发展阶段。这一阶段，深圳开始改变更新方式和理念，通过加强政府对全市的空间管控、政企协同推进片区统筹更新、多方协同推进历史文化的传承和保护、积极探索多元共治的微更新路径等一系列措施推动城市高质量发展。从2009年至今深圳已陆续出台二十余项政策性文件。这一阶段出台的新的城市更新政策更具综合性，丰富城市更新的内涵，并创新引入台湾“城市更新单元”的概念，确立以“城市更新单元”为基本空间单元的城市更新规划与计划管理制度[22]。同时,新的城市更新政策确立“政府引导、市场运作”的总体原则，建立综合整治、功能改变和拆除重建3种更新模式，实现对城中村、旧工业区、旧商业区、旧居住区更新的全覆盖。更重要的是，新的城市更新政策赋予市场更多的自主权利,鼓励开发主体自行申报、编制和实施城市更新项目[23]，促进了城市更新活动的多元发展。2020年10月，深圳市启动城市更新领域的“强区放权”改革，城市更新工作全面提速提效。

3.2.2 城市更新的深圳模式

（1）坚持市场化运作

坚持市场化运作是深圳城市更新机制创新的重点。“市场运作”即真正发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者两者联合实施的方式，从制度上为市场力量进入城市更新提供路径。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。在市场化运作过程中，尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿也是城市更新的亮点之一。

（2）创设更新单元制度

深圳创设的更新单元制度，以“城市更新单元”为基本管理单位，更新单元规划不再是政府主导的“包办式”规划，编制过程充分尊重原权利人权益，带有协商式的特点，除传统的用地功能、开发强度等规划指标外，城市更新单元规划还设专篇规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等，可操作性强，规划落实时间稳定可控，在优先保障公共利益的前提下，实现利益共享。

3.2.3 宁波城市更新实践

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，越来越多的城市开始探索以城市更新的方式挖掘城市存量空间、提升土地利用效能、优化城市产业结构、推动城市功能和经济转型。浙江省宁波市也不例外，其中心城区已经进入功能升级、存量优化与品质提升的发展阶段，城市更新成为下一步的发展重点。在此背景下，传统的重在服务增量扩张型的城市发展体制已经不能适应宁波市中心城区的发展需求，传统的城市发展模式也难以为继。因此，推进城市更新成为宁波市完善城市功能、提升空间品质的重要途径。改革开放以来，宁波凭借东方大港优势，迅速成长为一个现代化开放型港口城市。但宁波市中心城区的城市空间主要由园区扩张和新城建设构成，旧城改造比较滞后，城市功能比较分散，空间发展的整体品质不高。通过城市更新，可以对城市中已经不能适应当前发展要求的地区进行改造重塑，进而更好的优化、完善城市功能，提升空间品质。

推进城市更新成为宁波市保护历史文化、彰显城市特色的重要手段。宁波是国家历史文化名城，通过推进城市更新，有利于进一步挖掘文化遗存，推进历史文化遗产保护；有利于更好地保护历史街区、文物、历史建筑，延续城市文脉；有利于营造城市特色风貌，形成城市特色区域；有利于完善城市文化服务设施，满足市民精神文化生活需求。宁波老城区有8处历史文化街区，其中郡庙—天封塔历史文化街区，以传统商业步行街为特色，是宁波城最具明显标识性的传统街区和公共娱乐休憩地。但随着时代的发展，这些历史建筑物缺乏有效的保护和利用，缺乏本土特色，传统老字号已被现代小商品所取代，无法适应城市发展需求，且街区的整体格局和风貌已基本消失。街区建筑建设年代久远，公共设施陈旧，公共空间缺乏，无法满足使用需求。交通拥堵，人车混杂，机动交通侵占步行空间。针对这些问题，宁波市对“郡庙—天封塔”历史文化街区的更新从三个方面展开：首先在主体更新层面，采取以人为本、小规模渐进式、功能混合和地方特色空间塑造等途径；其次在单元更新层面，采取公共空间营造、空间共生和微循环等途径；最后在系统更新层面，采取系统性平衡、拼贴式结构优化等途径[24]。

3.2.4 城市更新的宁波模式

（1）构建“四个一”的城市更新体系

宁波 “四个一”的城市更新体系中，“一个目标”为“让生活更美好、让城市更高效”，其中包括“强化城市功能、建设宜居社区和传承地方文化”三个分目标；“一套内涵”为针对宁波因地制宜确定的更新定义、更新对象和更新方式；“一套逻辑”提出在全面推进城市更新过程中需要重点关注规划体系、公共利益和市场参与三个方面；“一套体系”则为对宁波城市更新政策、职能和标准三个方面的思考。

（2）创新更新逻辑

一是规划系统引导。建立“专项—片区—单元”的规划编制体系。更新专项规划基于国土空间总体规划，从宏观层面明确总体更新方向和重点更新空间；更新片区规划对接法定控制性详细规划，从中观层面统筹规划指标、保障公共利益；更新单元规划直指落实，从微观层面指导空间形态、功能业态，确定更新主体和方式，落实资金保障。二是公众诉求前置。为保障公共利益和更新主体的权益，研究提出前置公众诉求，制定公共要素清单，通过分类引导、片区统筹和单元实施的方式予以落实。三是引导市场参与。土地征迁收储、净地出让是宁波目前拆除重建类项目的主要推进方式。随着居民消费水平的升级、科技水平的不断提高，市场的需求越来越多元化，研究提出在政府的统筹下，引导市场参与城市更新，可以更好地把握热点和亮点，激发市场的活力。

（3）体制机制保障

完善政策体系，构建职能体系，深化标准体系。从“因地制宜、以人为本、高质高效”三个角度支撑城市高质量发展转型，从“政策、职能和技术体系”三个方面支撑城市更新常态化的落实。

（4）动员社会力量参与城市更新

宁波在城市更新工作中产生了不少亮点，如城市棚户区改造、“三改一拆”行动、轨道交通开工建设、中心城区背街小巷综合整治工程等，但光靠政府来主导城市更新项目是不行的，因为政府主导的公共财政投入模式导致更新改造的成本高昂，且多为封闭运作、难以自求平衡。这就需要按照“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”的原则，动员社会力量广泛参与城市更新改造。宁波的棚户区改造之所以进展比较快，走在全国前列，其中一个原因就是引入了以国家开发银行为主、其他商业银行共同参与的资金运作模式。在其他城市更新工作中，也可以借鉴这一做法，鼓励有实力、信誉好的企业及社会力量参与，按照PPP建设模式，积极引入民间资本。

（5）把城市更新放到“名城名都”建设的总体部署中去谋划，以“名城名都”建设的高标准、高品位推进城市更新改造。

4 我国城市更新存在的问题及新时代城市更新的有效途径

城市是一个极其复杂的系统，更新是城市系统保持活力的来源，更新是城市永恒的主题。在新的历史条件下，中国进入新时代、新阶段，城市发展从增量模式转为存量模式，城市更新也成为城市发展的主要方式，但城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性的系统工程[25]，不能一蹴而就，实践中也难免也会遇到各种问题。

4.1 我国城市更新面临的问题

城市更新实践中，由于价值导向缺失、系统调控乏力等问题的存在，一些城市更新以拆除重建和土地效益为主，忽视城市品质和功能的提升，公共利益难以得到保障;一些城市更新只满足单个项目的技术要求，在一定程度上背离了城市更新的宏观目标，城市系统性问题无法得到解决，甚至加剧城市系统风险。

4.1.1 环境破坏严重，造成城市持续发展的后劲不足

改革开放以后，工厂与城市居住、商业等混合布局的弊端日益暴露。大量的生产车间与居民的住宅互相混杂。由于过度注重经济增长、过度消费能源环境的不可持续的发展方式，城市局部地区出现环境污染加剧、整体生态退化，工业污染环境和扰民、破坏城市景观等问题。对于“三废”污染严重干扰居住环境而难于治理的工厂，应采取分期、分批迁出城外的措施，但是由于企业的环保意识、治理技术、经济等原因，很难达到国家的标准。有的学者认为，中国的发展是以牺牲环境为代价换取来的。因此，如何改善环境质量、构筑良好的城市环境和风貌成为城市发展面临的一个直接挑战。

4.1.2 城市面貌趋同性，缺乏城市特色

中国许多城市建设以西方发达国家、国内大城市的城市建设为样板，不分历史和文化背景、气候和自然条件、城市性质差异而照搬照抄，城市风貌逐渐变为一个个高度相似的“克隆”脸；许多城市一方面大量拆毁珍贵的历史遗迹，另一方面却大搞“复古热”，造假古董，如唐街、宋城、明清一条街、西游记乐园、三国城、水浒城等[26]。建筑风格相似、城市空间雷同，一些城市的城市特色尚未形成，却将具有悠久历史文化的街区、胡同、建筑物大肆拆毁，这种对城市文化和传统的破坏行为又进一步加剧了城市风貌的趋同。

4.1.3 城市问题是形态、社会、经济问题的集中体现，具有长期性

当前，中国的经济社会发展进入了一个新的历史阶段，城市发展也进入了新时期，大规模的新城建设和城市改造同时进行。城市中社会、经济问题的长期性也决定了城市改造的长期性。比如解决城中村问题实质是解决低收入群体的居住、失地农民的收入问题，而这些问题的解决与社会的发展阶段有关，难以在短时间内解决。因此，改造中要制定阶段性更新计划，逐步缩小甚至消除同周边地区的差别，构筑和谐城市[27]。

4.2 新时代中国城市更新的有效途径

4.2.1 针对战略的认识更新

城市更新作为地方政府有效应对全球化和地方化发展而出现的诸多城市问题（这些问题具有综合性、复杂性、关联性）的政策反应，应采取多部门参与的综合协调发展模式，而单一部门、单一机构、单一力量的做法存在很大的局限性；从孤立的、零碎的城市转型项目来推动城市更新变得不再可能。因此，要想获得城市的持续繁荣发展，就必须从创造经济、社会和环境更新的条件出发，重视城市更新战略，确立长期化的战略纲领，采用长期、战略性、综合协调和可持续的方式来处理城市更新问题[28]。

4.2.2 针对环境问题的生态更新

即积极推动服务以经济发展为目标的城市化模式，向服务可持续发展的新型城市化模式发展，使得更新地区获取最大程度的环境效益，提高城市可持续发展的能力和水平。

4.2.3 针对提升人本化幸福感的公共政策更新

幸福是人们对生活状况的心理感受，让每个人过上更加幸福的生活，是城市作为人类住所的基本要求。在现实中，尽管人们幸福与否，受收入、婚姻、健康、制度等诸多因素的综合影响，但一些国家（如不丹）较为成功的公共政策改革趋向表明，如何实施更有利于提高国民幸福程度的公共政策，最大可能地提升民众的幸福感，逐渐上升为国家高度关注的新议题。据此，城市更新作为一项涉及多重目标的战略行动，离不开满足人的需求这一根本目的，不管是创造更多的就业岗位、提升产业层次、完善城市功能，还是改善居住质量、维护社会关系网络、保护文化历史资源等，最终都是要让更多的人过上更加美好的幸福生活。从这一视角来看，城市更新需要审视和权衡经济增长与社会发展的关系，应该强调人的核心地位，更要注重和实施有利于提高更新区域居民（特别是弱势群体）的生活质量、收入水平、职业技能、社会参与、人际网络等人性化措施，最大可能地提高居民的幸福感，维护社会和谐稳定，进一步激发新时代城市经济社会的发展活力和创造力[29]。

5 结语

城市更新是中国城镇化的“二次革命”，是城市转型与治理提升的交汇点，城市更新是转型发展大背景下城市开发建设的必然选择并将成为常态化手段。在新的历史条件下，中国已进入新时代，城市发展逐渐从增量模式转为存量模式，城市更新正成为城市发展的主要方式。同时，城市更新的模式也从粗放的“大拆大建”转向“绣花式”的精细化微更新，从关注重大产业项目到关注老旧小区改造等民生问题，更加注重提升市民的获得感、幸福感。

城市更新任重道远。因此，实践中各地要在全面了解城市更新的动因、目标、对象和内容的基础上，一是要掌握城市更新的理论与方法。二是要了解城市更新的实践，学习借鉴成功经验与模式。三是要针对城市更新存在的问题，选择有效的城市更新路径，即针对战略问题进行认识更新，针对环境问题进行生态更新，针对提升人本化幸福感进行公共政策更新等。