行政许可法视阈下信赖保护原则探析

张婷婷

（中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074）

信赖保护原则最早出现在德国，当时被称为合法预期保护理论，之后在西方国家行政案件审判中将其定义为这一概念，又被引进我国法学研究领域，是一项重要法律适用原则，尤其在民法与行政法领域应用较为频繁。将该原则放到行政许可法领域进行深入研究，虽然并非一个创新课题，但却能从实务中总结一些经验与规律，为今后该领域的理论研究与实际应用奠定成果基础。

一、《行政许可法》中信赖保护原则的特征

（一）具有主体特定性

《行政许可法》中所保护的利益相关者具有特定性特征。主体特定主要是指行政相对人的主体是确定的，信赖保护原则所保护的便是这一类特殊行政相对人的获益行为。但是要求行政主体双方当事人需具有明确性，而不是泛泛而谈的某一类主体［1］。

（二）具有利益正当性

《行政许可法》中所保护的获益行为具有正当性特征。这一特性最早是由英美国家学者提出的，在其法学界有这样一种说法：任何人不得通过不法途径获取不正当行为，若有不正当因素，则可视为获益无效。这一说法中明确了利益主体的获利过程、获益结果必须是正当的观点。在行政许可双方当事人的行政行为中，必然有一方要从中获益，只要主体主观上不存在过错行为，严格按照法律规定作出处理行为与获益行为，这一行为便可视为正当性，所获取的利益自然也具有正当性。

（三）具有利益均衡性

由于《行政许可法》中所涉及的主体对象具有确定性与特殊性，因此在判定利益归属时会产生必然的利益纠纷，这时便需要信赖保护原则来调整和规范，而该原则在此时充当的就是利益平衡者的角色，主要工作就是在行政案件中平衡个人利益与公共利益，以达到主体利益均衡局面。如果个人利益比公共利益小，当事人对行政单位所许可的行为可主张撤销、变更与撤回，并且要求合理范围内赔偿。反之则不能主张撤销。由此可见，信赖保护这一原则只有对当事人与行政单位二者利益进行平衡时，才能体现出其功能与作用。

二、《行政许可法》中信赖保护原则的保护方式

首先，完全信赖保护。完全信赖保护在行政许可领域是一种常态化保护方式，是使原先做出的行政行为继续有效、继续发挥行政保护作用的一种状态。在这一保护形式中，行政主体应先衡量撤销原行政行为的后果及损失程度，若当事人的获益后果较明显，具有显著优益性，则证明适用完全信赖保护方式是正确的［2］。

其次，补偿信赖保护。补偿信赖保护也是行政许可领域的一种常用保护形式，该方式是指在衡量撤销原行政行为的影响程度之后，发现所获取的公共利益多于个人利益，行政主体则需打破原先建立的信赖保护基础，及时采取措施使原行政行为处于失效状态，并针对当事人的利益损害程度给予相应的物质补偿，这一方式相较于完全信赖保护更具有适用性。比如退还部分税金、给予财产补偿等。

三、《行政许可法》中信赖保护原则适用缺陷

（一）客体保护方式固定化

在法律实务中，完全保护为主、补偿保护为辅这一常用的保护方式仍然具有较大弊端，未能有效发挥保护作用。比如云南发生的“样板市场”案件，某生鲜市场是当地的一家农贸市场，该市商务局下发了生鲜市场通过验收的通知，但之后生鲜市场又收到规划局下发的拆除通知，给其造成了高达500万的损失。从这一案件信息中可知，该市场是得到批准许可才运营的，验收合格行为给市场主体产生了信赖，双方都未发生过错行为。但事实上是验收程序出现违法导致市场被拆除，未给该市场提供申辩的机会。由此可见，在适用信赖保护原则方式时仍然存在一定法律漏洞［3］。

（二）适用对象外延不确定

《行政许可法》中规定了信赖保护的两种方式，但在实践中对于主体利益的确定、利益如何平衡、利益判定等问题都仍有一定的模糊性，一旦发生公共利益与信赖利益的纠纷，便会凸显出一系列问题。以某房地产公司竞标案件为例，某房地产公司竞标到火车站外两侧用地建设工作，开始按照程序办理手续，获得许可后开始施工，投入资金高达14000万，而市建设局却下达了暂停施工的通知，市规划局、国土局相继下达了善后处理意见，规划局也撤回了之前的许可施工决定。在这一行政案件中，房地产公司通过合法程序获得许可，相关单位在作出撤回许可决定时需告知理由、撤回利益权衡问题以及善后补偿问题，但这一案件中三个证明都未曾出具，给该公司造成了信赖保护不当的损失。由此可见该原则对保护对象未曾明确说明，存在法律漏洞。

（三）适用程序保护待完善

在我国行政许可案件中适用程度不完善也是影响信赖保护原则落实的重要因素。在实际案件处理中，行政主体对信赖利益的补偿制度未曾细致规定，给信赖保护中的利益保护问题带来了实施难题。如今实际行政补偿案件中较常适用完全补偿、适当补偿与公平补偿，但却未对补偿数额与范围标准进行细致规定，如此导致行政补偿程序中存在现实缺漏。而且行政许可中的撤销期限规定也较为模糊，撤销权的除斥期间不够详细，因此致使信赖利益保护中相关程序的法律效力不足［4］。

四、《行政许可法》中信赖保护原则适用规则的完善路径

（一）丰富客体信赖保护方式

从理论上分析该原则可发现，在行政许可领域中对涉及到的主体适用该原则时主要以完全保护为主、补偿保护为辅的常用方式，这一方式能将行政许可相对人在之前所作出的行政行为进行继续维持，从而确保法律原始状态的有序性。今后信赖保护的方式实施时需更加完善这一方式内容。首先，可借鉴德国与其他国家的相关法律制度，在信赖保护方式中提供一次性经济补偿或持续性经济给付方式。同时也可根据处理行为性质的不同，将合法行为许可的保护方式给予完全信赖，违法许可的保护方式给予一定的财产保护。其次，双方相对人可留取适当的过渡阶段，给行政相对人缓解突发利益耗损的处理时间，同时也给行政单位作出合理决定提供一定的过渡期，尽量弥补主体的直接损失与预期损失。

（二）确定信赖保护适用对象

行政单位在许可执行中，需进一步确定信赖保护的适用范围，并且确定信赖利益的对象界定。首先关于前者，我国可借鉴日本等国家和地区的法律规定，将保护范围扩大到行政指导、行政计划与行政契约方面，确保该原则能在各个领域都能合理适用。其次，在对利益对象界定时，由于实际案例中的相关对象具有不确定性，因此我国可借鉴德国司法判决中对这一内容的相关规定，组织听证会、进行公众调查，将涉及到的行政案件的特定相关者进行保护，以此弥补我国公共利益与个人获益判定无法平衡的缺陷［5］。

（三）完善程序适用相关规定

《行政许可法》中对程序使用不当的行政机关责任是这样阐述的：“应当依法给予补偿”。而具体如何补偿、如何确定、什么标准并未详细列举。因此今后在许可程序完善中可从我国实际情况出发，要求对当事人的利益补偿不应只从行政机关一方进行保护，应扩大补偿者这一主体范围。同时，在确定补偿或赔偿数额时，既要有数额上限规定，又要考虑数额下限，以此体现法律的公平性。此外，在许可撤销程序中也应完善相关内容，具体包括告知被许可人、陈述理由、合法正当渠道、组织听证会等步骤，以此做到对当事人利益的有效保护。

通过以上阐述可知，《行政许可法》中信赖利益保护原则的适用情形十分复杂，从法律上应做好详细规定与细致解读，从实践中，尽量按照程序完成行政行为，最终实现该原则的法律实践化。