后疫情时代下铁路项目地方政府专项债问题探析

刘景娟

（陕西铁路发展基金管理有限公司 陕西西安 710199）

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确提出“修明渠、堵暗道，加快建立规范的地方政府举债融资机制”。2015年1月1日开始施行的新预算法进一步明确了“开前门、堵后门”的思路。所谓“开前门”，就是为了满足地方建设、改善基础设施的融资需求，合理安排地方新增债务规模。主要指发行地方政府债券。2018年底第二次修正的预算法更是明确，除通过发行地方政府债券举借债务，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

自2017年财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）以来，地方政府专项债从土地储备、政府收费公路2个试点品种，发展成为涵盖交通基础设施、能源、农林水利、环保等多个行业领域的地方公益类项目投融资主渠道之一。特别是2020年以来，受新冠疫情影响，国家加大力度利用专项债扩大融资、提基建、拉动经济，地方政府专项债对于实现“六稳”“六保”发挥了积极作用。2020年，全国发行新增地方政府专项债36 019亿元，再融资专项债5 386亿元，地方政府专项债平均发行期限14.6年，平均发行利率3.44%。地方政府专项债的发展可谓史无前例。

2017年以来，铁路项目地方政府专项债经历了从无到有，从少到多，期限逐渐拉长的过程，湖北、宁夏、广东、山东、重庆、天津等省、自治区、直辖市相继发行地方政府专项债支持铁路建设。2020年1 500多只新增地方政府专项债中约100只募集资金用途含铁路，专项债已俨然成为地方政府筹集铁路建设资金的关键措施。

一、地方政府专项债支持铁路建设的必要性

（一）铁路建设项目能够充分发挥地方政府专项债稳投资、扩内需、补短板的重要作用。加快发行使用地方政府专项债，对于深化供给侧结构性改革、对冲当前经济下行压力、促进扩大有效投资等具有重要意义。为了加快地方政府专项债发行使用进度，保障重点项目资金需求，2018年以来财政部不断指导和督促地方加大工作力度，发布了财库[2018]72号、财库[2019]23号、财预[2020]94号等一系列文件，在提前下达额度的同时，进一步扩大使用范围，专项债发行一再提速扩容。铁路项目建设带动投资，铁路开通推动产业链发展，铁路运营拉动区域经济发展，铁路已被列入地方政府专项债聚焦的重点领域和重大项目之一。

（二）地方政府专项债有利于社会资本参与铁路建设。加快推进铁路建设，对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、拉动投资合理增长、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行，都具有不可替代的重要作用。《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013]33号），鼓励社会资本进入铁路行业。但由于铁路建设投资规模大、回收期长、收益欠佳、重社会效益等显著特点，目前，社会资本投资铁路建设的玻璃门尚未破除。专项债投资铁路建设具有增信作用，有利于发挥对社会资本的撬动作用。同时债券的发行就是将金融机构与民间组织或个人手中的闲置资金聚集到地方政府手中，债券的流通也有社会资本参与其中。

（三）地方政府专项债与铁路建设项目融资需求相吻合。铁路项目资本金比例高、金额大，2018年后，多省惯用的铁路基金筹集资本金模式已难以运用。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字[2019]33号）明确：允许将政府专项债作为符合条件的铁路等重大公益性项目资本金；对于铁路等建设和运营期限较长的重大公益性项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债。专项债利率低，接近国债利率，目前多省份已为铁路建设项目发行30年长期限专项债。专项债成为地方发展铁路的重要通道，极大地破解了铁路资本金融资难题，有力推动了各省加快铁路建设。

（四）地方政府专项债有利于地方铁路建设的可持续发展。国务院办公厅印发的自2020年1月1日起施行的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确，高速铁路等干线铁路建设是中央和地方财政共同事权，城际铁路等铁路建设是地方财政事权，地方负担高铁部分项目资本金出资责任及城际铁路的出资建设责任。国铁集团也正在通过干支线股权置换、一省一公司等改革措施理清与政府之间财政事权和支出责任，这进一步加大了地方出资压力，依靠财政拨款发展铁路建设的模式已难以为继。

二、铁路项目地方政府专项债的现状及存在的问题

我国地方政府专项债的迅猛发展有赖于强有力的政策推动，但整体发展时间尚短，政策的导向性与制度的零散性及操作的不规范性，带来的矛盾问题也逐步显现。专项债规模增长过快，导致包含铁路地方专项债的专项债整体风险增加，已逐步偏离了发行专项债的初衷：规范地方政府融资行为，有效分散、防范地方政府债务风险，同时满足城市基础设施建设需求。

（一）债券实行限额制。财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府举借债务的规模内，根据客观因素测算分地区新增专项债券规模和置换专项债券规模，报国务院批准后下达各省级财政部门。经过几年的扩张式发展，部分省份发行空间已非常有限，可用于铁路建设项目的额度更加稀缺。对于铁路建设项目，目前仅选取其中盈利性较好的部分发行专项债，而盈利性较差的项目融资成为难以破解的瓶颈，同一线路不同省份也因地方财力悬殊导致发行难度各异。部分省份铁路建设的滞后影响全国铁路网的形成及经济带动辐射作用的有效发挥。

（二）资金与铁路项目脱节。财政部多次发文提到，对预算拟安排新增专项债券的项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补，但具体实施情况差强人意，项目融资需求与发行规模不匹配，项目收益与偿债安排存在期限错配、项目进度与资金筹集不衔接、资金使用效率低等现象普遍存在。主要体现在两个方面：一是“资金等项目”，专项债资金到位后资金沉淀，未形成实际支出，未形成足够的投资规模及工程实物量，从而有效发挥对经济增长的拉动作用；二是“项目等资金”，部分省份存在铁路项目前期手续已完成，具备开工条件，依靠专项债发行时间来确定开工时间的实例，且发行后拨付周期较长，造成资金无法及时满足需求、延误工期、人员及日常费用浪费等。

（三）专业人员及知识欠缺。虽然经历了迅猛发展，但地方政府专项债仍是一个新券种，部分省份政府部门实操经验不足。政策发布初期，由于持续地“去杠杆”在一定程度上增添了发行专项债的思想顾虑，部分省份因此处在观望与试探状态，在有的省（自治区、直辖市）发行铁路项目地方政府专项债困难重重。在相关部门提出加快发行进度及明确支持范围包含铁路后，部分省份又出现了矫枉过正。在经验不足、人力资源不足及金融、铁路专业知识不匹配的情况下，采取照猫画虎、依样画葫芦的方法硬着头皮完成任务。各级政府对于专项债风险问题的认识还不够充分，存在一定程度的、不合理的上级政府甚至中央政府的债务救助预期。

（四）发行初衷与会计核算相悖。根据国务院《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发[2019]26号），对投资项目来说项目资本金必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息。因此，省级铁路公司在取得专项债资金后，将其作为项目资本金注入铁路项目公司，省级铁路公司承担债券还本付息义务。省级铁路公司将铁路专项债资金确认为一项金融负债，计入长期应付款或应付债券，推高资产负债率，随着铁路建设投资规模的扩大，必然造成债务规模的升级，形成滚雪球效应，影响其他市场化融资方式的顺利开展。

（五）实务操作与要求相差甚远。（1）专项债缺乏流动性。基于操作便利性，目前，地方政府专项债主体基本为商业银行，发行结构单一，商业银行更倾向于持有至到期。也就是说，地方政府资金来源依然依赖银行，与已被摒弃的城投债模式本质上一致。这导致地方政府专项债在二级市场交易活动匮乏，个人投资者仍不知铁路项目地方政府专项债为何物，参与投资者更少。（2）价格机制不够合理。主要依赖国债价格，发行利率不能有效反映发行主体财政状况、债务风险、资信水平，更不能充分反映具体铁路项目的预期收益与风险。（3）信用评级形同虚设。整个专项债市场的信用评级结果虚高，新增铁路地方政府专项债信用评级均为AAA，不能对债券发行发挥风险提示和鉴证功能，进一步增加了地方政府债务风险爆发的可能性。（4）信息披露不规范。在铁路项目地方政府专项债信息披露中，更多披露发行主体在宏观财政方面的信息，而对具体项目信息的披露不足，披露的信息论证不充分，财务测算过度包装，信息透明度不足。同时，注重发行前披露，过程披露缺失。

三、完善铁路项目地方政府专项债的对策建议

地方政府债务风险的显著增加对风险防范工作也提出了更高更迫切的要求。财政部《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库[2020]36号）针对专项债发行实务中出现的问题，提出了六方面的要求，首次为专项债踩下刹车，标志着专项债发行无限宽松的时代已经结束，有望迈进“重质轻量”的新阶段。地方政府专项债朝着长期或者根本目标更进一步——建立地方政府相对独立的专项债举借体系，探索并构建中国特色的地方政府性基金预算破产制度，对地方政府举债行为形成强有力约束。笔者认为，在后疫情时代，铁路项目地方政府专项债实务操作中，应结合专项债管理要求、发行现状问题及铁路项目特点加以改进，具体如下：

（一）调整甚至打破专项债限额。在后疫情时代，充分发挥地方政府专项债的逆经济周期调节作用。将自上而下的分配限额调整为自下而上的申报审批，进而逐步放松限额管制，借鉴发达国家经验，通过设置合理的债务控制指标实现对地方债务规模的控制。由地方政府在建立的项目库中，根据本省经济发展水平、财政可持续能力、行业分布及项目盈利性等实际情况择优发行。将风险防范落脚在项目本身，真正从区域经济总体发展、产业布局考虑，依靠项目收益来保证偿债的安全性，确保地方铁路建设的可持续发展。

（二）更加重视资金使用效率。从长期来看，提高资金使用效率是防范债务风险和促进铁路建设有序发展的有效途径，只有专项债资金在铁路项目中得到有效利用，形成实物工程量，才能起到稳发展和补短板的作用。尤其对于地方债务存量较高的省份，更要注重提前谋划，将铁路建设项目规划与专项债发行计划相结合，专项债额度一旦到位就按计划及时使用资金，通过提高资金使用效率换取铁路项目地方政府专项债发行空间。树立典范，加强惩戒，引导各级政府更加重视资金使用效率的良好氛围形成，避免因铁路建设任务繁重，又走回盲目扩大债券规模的老路。

（三）加强专业知识及人员的储备。联合财政部门、银行、高校、国铁集团、地方铁路公司等各方面人员，开展专题培训，组织编写地方政府专项债券操作指南、铁路项目地方政府专项债操作指南、铁路项目政府专项债会计核算规范等指导性实操工具书，形成专项债入库、发行、信息披露、绩效评价等的全生命周期管理参考或指引，弥补部分省份实操经验的不足，提高工作人员业务能力，促进专项债发行工作的规范化。

（四）铁路项目分类组合。采取盈利性强与盈利性弱、甚至亏损的铁路线路组合，铁路线路与综合开发组合，铁路线路上不同省份联合发行等方式，进而推出基于铁路项目地方政府专项债的基金或理财产品，通过一揽子地方政府专项债的买卖，为个人投资者提供一个透明度较高且容易识别的交易品种，提升专项债的流动性，促进社会资本尤其是个人投资者参与铁路建设。无法通过发行地方政府专项债及市场化融资方式投资建设、盈利性过低或亏损的铁路项目，考虑将其收益纳入一般公共预算，发行一般债券筹集资金。或从改善宏观经济政策环境，通过改善地方投资、营商环境，推进减税降费，对中西部地区的铁路投资给予更大优惠等措施，减少逆向选择问题的发生。

（五）使地方政府债务真正显性化。借助社会专业机构强化地方政府专项债的全生命周期管理。建立科学的评级体系，在对地方政府主体评级差异化的基础上，进一步体现具体项目的差异化，并最终体现在债券价格的差异上，逐步减少专项债对地方政府信用的完全依赖。构建专项债项目全生命周期风险管理体系，在项目规划期、债券发行期、建设期、运营期和清偿期等不同的生命周期节点上，有侧重地制定风险管理目标和措施。构建多维度的专项债信息披露体系，开展如股票、基金等全过程持续动态的信息披露。