自然资源国家所有权理论适用的必要性分析——以生态环境损害赔偿磋商为视角

刘彩玉

（贵州师范大学 贵州 贵阳 550025）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确指出了建立与完善生态环境损害赔偿制度的重要性；此外，早在2017年12月，中共中央、国务院发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》也指出了推行生态环境损害赔偿制度适用的力度与范围，尤其是在2020年在责任、途径、技术、保障措施、赔偿力度、修复程度③等方面都提出了新的要求——2020年要初步构建“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的生态环境损害赔偿制度体系；2019年6月4日最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）是2017年12月至今，在生态环境损害赔偿制度领域的首次创新，这标志着在该生态环境领域内推行损害赔偿制度产生的实效性改革成果。

一、生态损害赔偿磋商中政府索赔请求权基础理论现状

《若干规定》第一条规定：“生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人是省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。”其明确规定了生态环境损害赔偿诉讼中，有权提起损害赔偿的权利人范围及适格主体，同时，《若干规定》中还明确了生态环境损害赔偿诉讼应当以磋商为前置程序，除此之外并未对磋商制度进行细化规定。同时，作为前置程序的赔偿磋商，现有的观点大多是对其进行法律性质的辨析，并未对其请求权理论基础进行阐明。基于此，厘清请求权理论基础则更有利于磋商制度的发展。

1.政府作为索赔主体的请求权基础：自然资源国家所有权

支持该观点的学者认为，行政部门的索赔理论基础为自然资源国家所有权。《若干规定》赋予了行政机关开展赔偿磋商与提起索赔诉讼的权利，这一规定的制定是为改变行政机关在生态环境损害治理领域救济无力与相对失语之境况。有学者提出，生态环境损害赔偿磋商是指经过程序调查后发现生态环境存在损害事实，且该损害需要进行修复或者赔偿时，有权提起赔偿的诉讼主体依据上述调查产生的损害鉴定评估报告，与需承担赔偿责任的责任主体进行磋商，范围包括但不限于导致损害发生的事实、原因、程度及修复程序、赔偿责任的分配等，并达成赔偿协议[1]。上述磋商程序中，行政机关所承担的角色是自然资源国家所有者，而此程序以公共利益为载体，以平等协商为基础，最终实现正义修复与赔偿的法律目的及效果以修复受损的生态环境。

从我国现存以保护环境为立法点的法律条款中检索发现，从行政执法角度有行政处罚、行政命令、行政强制等方式，但这些方式都较为滞后与传统，虽然这些手段在维护生态环境方面起到了重要作用，但这些手段往往侧重于对环境侵害者“违法行为”的惩罚性规制且过于“宽容”，从法理角度而言，不能在“生态环境本身损害”实现惩罚的功能，也即法无惩戒，法即无信，无法真正遏制损害环境行为的发生。同时，依据各省行政处罚裁量权办法，各省环境厅制定了环境保护行政处罚自由裁量基准，但这些惩罚金额相较于修复受损的生态环境金额实乃杯水车薪。由此可见，仅仅凭借行政手段去维护环境公共利益，其治理成效并不令人满意。

为了能够逻辑自洽，支持“行政部门的索赔理论基础为自然资源国家所有权”这一观点的学者普遍认为，民法物权体系内应当自然涵盖自然资源国家所有权。该权利是指国家对于自然资源享有占有、使用、收益、处分的权利。行政机关代表国家行使该项权利，其来源于《物权法》的规定，即《物权法》第四十六、四十八、四十九、五十条相关规定[2]。

2.基于“自然资源国家所有权”的磋商性质：民事行为

行政机关原作为国家的公权力主体，但当其持以自然资源为国家所有的权利理论时，在索赔中是为了维护公共环境利益，其与赔偿义务人进行平等的协商与交流，在此种状态下的磋商表现为平行法律关系。虽然政府参与其中，但其已不再是以“命令—控制”式的典型行政强制手段来治理生态环境损害。纯粹的民事行为说认为，当双方主体以平等为基础进行磋商时，这是一种民事法律关系。同时，磋商的目的也并非是使用公权力使相关责任人得到处罚，而是通过协商确定修复方案，也即“生态环境本身损害”通过赔偿达到的是恢复状态，而非对责任主体进行惩戒，其最终目的在于实现环境公共利益的平稳。所以，磋商为民事行为。

二、以自然资源所有权人身份作为索赔权基础理论的局限性

对生态环境损害赔偿磋商的法律性质有理论界定其为“民事行为”，该理论所持的法律逻辑在于肯定了自然资源归属国家所有这一权属结论本身在民法领域进行定性，也即具有民法意义。其实质上是以物权法作为其主要的法源。也即自然资源应采用“国家所有制说”，但尚未盖棺定论；而“双阶构造说”和“公权说”等不同学说也是对于自然资源权属定性的学理探究。若直接将“自然资源国家所有权”作为政府的索赔权基础理论，实质上混淆了民法与宪法上的国家所有权概念。

此外，需要明确的是，“生态环境”与“自然资源”在本质上有所区别。生态环境损害赔偿制度的建立与发展是对现有环境保护制度体系的完善，如何更好地保护与修护遭受损害的生态环境是该制度的立法目的。保护生态环境意味不仅仅需要保护生态环境本身的生态价值，亦需保护生态环境所衍生出来的经济价值。上述自然资源所有权理论从客观性出发是一种“权利定性式”保护模式，是否真的能够全面实现保护环境的立法目的仍存在疑虑。其原因在于生态环境损害本身与自然资源损害具有本质的区别，前者更侧重于保护受损环境的生态价值，但后者更强调保护受损环境的经济价值。两者的着重点不同，基于环境科学视角，前者的范围比后者更为广泛，若行政机关基于后者即自然资源国家所有权视角对生态环境进行救济，会产生一定的救济“盲区”。当受损的生态环境需要修复时，我们不难发现不同的环境要素如大气、水、土地等，其受损后的修复手段不同。例如大气这种环境要素，当其受到污染需要修复是极为困难的。大气流动性、扩散性极强，也并不具备民法意义上的物的特定性和可支配性，大气并不能被定义为民法中物权意义的“客体”。但当行政机关需要对大气污染者进行索赔时，倘若其理论基础为“自然资源国家所有权”，也即认为大气属于物权法上的客体，很难形成逻辑自洽。基于以上理由，当大气这种环境要素受损时，很难将其放在“自然资源国家所有权”理论基础下去寻求救济。换言之，通过套用物权受到损害的方式救济修复受污染的大气环境是有一定困难的。因此，一旦将“自然资源国家所有权”理论作为行政机关索赔基础理论，在发生重大大气污染事故时，行政机关是无法基于该理论基础与大气污染者进行平等协商以期达成磋商协议，难以使得生态环境通过赔偿被修复和公共环境通过利益调整机制恢复秩序。

由以上可知，在进行生态环境损害救济时，虽然简单的套用“自然资源国家所有权”理论可以直接将“赔偿权利人”定位，但无法使得生态环境损害赔偿救济制度保持其法律逻辑的完整性，而行政机关的承担的角色也无法律意义上的立足点。因此，行政机关在生态环境损害赔偿磋商的制度体系中，其权利产生需要一个逻辑之源为其主体地位赋予法律正当性。

三、政府作为索赔主体的请求权基础：环境权（环境利益）理论

在支持“自然资源国家所有权”作为索赔理论基础观点上，有些学者认为可以将此观点中的“自然资源”的概念扩大化，使用扩大解释，将“生态环境、生态服务功能”都纳入“自然资源的法律保护范围”。但这种扩张解释并不合理，这也就体现了其保护范畴的不完整。笔者认为，政府作为索赔主体的请求权基础应为环境权（环境利益）理论。

1.环境权（环境利益）理论含义

对环境权进行定义是行政机关有权成为索赔主体的基础，该权利范围较为广泛，包括环境使用权、环境知情权、环境参与权以及环境请求权，具有综合性[3]。首先，对环境享有主体资格的人可以对环境资源进行使用和利用；其次在使用和利用环境过程中所产生的涉及自身权利的信息，有权知晓；而对与环境保护有关的立法等活动，权利主体享有合法的参与权；当环境因违法行为遭受损害时，可以请求侵权人停止侵害、赔偿损害的权利。

建设生态文明是我们一直不断追求的目标，环境权本身具体的公共属性使得其关系更多的主体，也与群众产生更多的连接。在上述大环境下，行政机关在索赔时基于环境权的公益性、共生性，使得其在参与磋商程序时具有真正意义上的法律正当性；此外，在环境权中，保护环境的价值观以及建设生态文明是该权利内含的自然之意，环境从本质上而言应当为公众所使用和维护，但不应为个人所垄断拥有，因此行政机关在进行损害赔偿磋商时，其只应是保护环境不被破坏的守护方，而非所有者。环境权的自然之意在于赋予每一个个体自由、平等有秩序的使用和维护环境，但当环境遭受损害时，每一个个体的权利都遭受了妨碍，基于此索赔主体不应只是由政府承担，其只是权利种属中的一个个体，在行使赔偿权利的时候，也是为了让公共环境恢复到能够被每一个个体自由、不受妨碍的使用[4]。

此外，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。虽然宪法对环境权的规定较少，但环境权入宪一直以来都是热点问题，且这并不影响环境权理论本身的含义。行政机关以环境权理论作为索赔基础也为《宪法》所支持，因其具有国家环境保护义务。

2.以环境权（环境利益）理论作为索赔基础的必要性

以环境权理论为索赔理论基础具有必要性与正当性。首先，以环境权理论为基础，并不会削弱其他主体对磋商参与度的积极性。自然资源国家所有权将磋商的磋商主体限制为国家，但生态环境受损关乎的是每一位公民的利益，环保组织、检察机关、社会公众在一定程度上都有权参与磋商，获得实质性的环境利益补偿。换言之，环境权理论也能使整个磋商制度对于“赔偿权利人”的设定更包容，其余主体同样具有索赔资格，亦同样有权成为公共环境的维权者、受益方。其次，承认自然资源国家所有权制度的重要性，并不代表要承认该制度的万能性。我国自然资源的配置与管理体系源于“自然资源国家所有权制度”，但若将其作为生态环境损害赔偿磋商的理论基础，就需要强调其公益属性，扩大其解释，这点其实与环境权理论不谋而合。所以，直接将“环境权理论”作为索赔基础更为妥当。

环境权理论强调行政机关作为赔偿权利人，因其拥有着对国家环境的保护义务。大气、水、土壤、森林等是为公众所共有的元素，这些正是生态环境受损过程中需要予以保护的要素，因此，这些元素应具有公共利益的属性，应纳入保护范围。

3.基于“环境权理论”的磋商性质：行政协商

生态环境损害赔偿磋商的法律性质应为“协商行政”。所谓协商行政，又称之为合作治理或行政协商，是指行政机关在行使行政权时放弃传统的行政命令、行政代履行等强制执行方式，而采用一种平等沟通的模式，在此程序中，相对人的意见成为磋商的内容，而非传统模式下被迫接受强制命令的一方，磋商能体现更多双方主体意思自治的合意[5]。

从而消除双方之间的冲突与分歧，促进公共治理领域善治局面之形成。简言之，行政机关为实现其公法目标而使用了私法手段。

在生态环境损害赔偿磋商中，行政机关的目的虽是为了填补生态环境损害、维护环境公共利益，但其同时运用的却是平等协商、损害赔偿等民事法律机制。这与协商行政的概念相吻合，即通过私法手段以维护公法目的。从哲学上看，目的与手段之间是对立统一的辩证关系。二者既相互联系又互有区别。目的决定手段，手段服从于目的。在某一特定事物内部，目的对手段起支配作用，并对该项事物的性质认定起决定作用。因此，基于哲学观点，我们不能片面的定义磋商的法律性质：一方面不能因为行政机关在磋商中使用了平等协商、损害赔偿等私法手段就将其简单定义为“民事行为”，亦不能仅因行政机关是为了维护环境公共利益这一公法目的就将其简单定义为“行政行为”。另一方面，更不能因为私法手段与公法目的的同时存在而简单的将其定义为“混合行为”。以上观点都割裂了目的与手段的辩证关系。依据现代行政理念，基于“环境权理论”，应将赔偿磋商性质定义为“协商行政”，这既体现了平等协商的合作性，也体现了行政机关环境保护职责的弱权性[6]。

四、结语

在生态环境损害赔偿磋商制度中，行政机关作为索赔主体，若将“自然资源国家所有权”作为其理论基础具有一定的局限性，将“环境权理论”作为其索赔基础更为妥当。生态环境损害赔偿磋商制度的建立是为修复受损的生态环境，但生态环境关乎公众利益。环境权理论将行政机关定义为索赔权主体之一，并不是唯一，更能达到其维护公共利益的目的。同时，社会公众、社会组织等其他主体也可依据“环境权理论”参与磋商，更好地维护生态环境。