多元共治的城市更新规划分析

深圳市建筑设计研究总院有限公司 陈子阳

老旧商业经营、公共休闲各个区域，是城市中较为关键的部分，对其进行有机更新，是较为紧迫的城市治理任务。各类经营、生活各个老旧社区，表现出设施老旧、垃圾处理不到位等问题，成为各省市老旧社区的城市形象缩影。因此，以高品质街区为视角，进行城市更新研究，加强市场优化，提升城区治理有效性，共建政府主导、多元经营主体、多方主体共治的全新城区格局。

一、城市更新现有问题

（一）拆迁补偿缺失规范性

拆迁补偿在城市规划、功能更新各项工作中，占据关键环节[1]，地域不同，价值不同，标准也不同。如果拆迁补偿问题尚未获得妥善处理，将会影响城市更新的各项进程。在政府、房屋建设单位、购房居民多个主体中，政府具有较强的角色功能，房屋开发单位具有城区规划较强的参与性，居民作为规划的接受者，参与程度较低。部分房屋开发单位，以压缩拆迁住户的获利空间来增加自身经济效益。拆迁居民表现出主体数量大、群体分散、目标多样性等特点，无法给予居民多样性的、定制性的拆迁补偿方案，增加了城市规划的困难。

（二）参与机制中居民融合度不高

在城市重新布局、功能完善的进程中，居民作为城区生活的直接受益群体，较为关注项目的最终性能。在实际规划期间，政府、房屋开发单位，作为两个主导角色，致力于落实城市更新工作。在功能完善、区域划分时，侧重于经济收益和社会整体效益。在区域规划、设施完善、多方治理等方面，或尚未有效参照居民想法，或并未完全关注人们的需求。在居民参与度较低的情况下，并未开通完善的利益诉求路径，无法保障居民的各项权益。在长期发展中，对于政府、开发单位的主导，缺失了居民的信任与支持，加大了项目改造的困难。

（三）权益分配不均

国内现阶段进行城市优化时，以控制、干预等方法为主。土地增值部分，大部分分配给房屋开发主体。在开发商追求经济利益的情况下，居民在分配权益中缺少相应话语权。在城市更新中，极易形成“负外部性”，此类成本由居民承担，形成权益不公平现象。现有法律体系中，建立了相对完善的司法机制，确保权益分配的均衡性。然而，在实践中，公众权益并未得到足够重视，尚未形成有效的保障机制。

（四）关注多方位经济发展

在城市更新期间，尝试从“经济视角”向“经济产出、文化整合、生态保护”进行改进，以提升城区建设的有效性，关注生态保护效果，有效解决城市问题，比如环境污染、碳排放等。然而，在实际城区开发建设期间，经济产出始终占据城区规划实施的主导地位，尚未有效融合社会文化需求、生态保护等思想。在旧城区改造时，以房屋密度、人口容积率等视角，进行建筑改造，并未有效挖掘城区文化。此种城区改造方式，能够有效减轻人口密集形成的居住压力问题，提升老旧小区的整改效果。传统文化的传承、生态环境的保护往往缺失或不足，造成了很多遗憾。

二、多元共治的具体路线

（一）多元共治思想

其一，加强政府引导。组建街区改造协调小组，联合各方主体进行问题协商，有效落实宣传工作，凝聚居民认知合力。与此同时，加强统筹管理，补充投入资金，稳步落实市政工程的建设工作，确保平台与公共体系的管理效果。其二，借助市场运营方式，改变城区管理体系。融合“街区缝合”思想，市场机制，有效更新道路、商业体系，形成政府保障、社会参与的体系。结合市场动态，优先使用收益资金，提升街区管理先进性，盈余资金分配给前期投资方，维护各方权益。实现良性滚动可持续发展。其三，多元共治。以小区委员为治理主要群体，建立自治联盟，有效补充各方力量。设定自治制度，完善文明公约内容，形成街区共治环境，打造全流程、全方位的管理体系，营造良好的文化环境。

（二）政府主导

在法治社会体系中，有法可依成为国家各级管理工作的重要依据，同样是规范城市发展的制度前提。在城市更新政策中，以城区更新、功能完善为视角，给予相应的法律支持，确保城区更新效果，保障各方主体权益，落实拆迁补偿，积极应对利益分配不均问题。政府部门应确定城市更新的具体方向，有效组织居民调查工作，依据居民反馈内容，找出重点问题，形成更具人性化的协商型制度，细化相关的规范条例，形成法治监管体系，强化法律约束作用。比如，拆迁补偿问题，政府可依据城区实际情况，根据客观成本制定补偿办法，确定补偿流程，给出具体的补偿额度，切实规避“钉子户”问题。

（三）多方参与

城市更新时，应建立政府、房屋开发单位、基层群众等多方参与机制，形成共同治理、多方分享的经济环境，增加各方群体之间的信任，最大化创造社会效益。现阶段，城市更新工作中，多数采取的方式具有自上而下特点，尚未充分考量基层群众的意见，群众建议未能积极采纳，阻碍城区更新的发展脚步。在城区规划前期，应公开规划项目的具体情况，有效征求居民意见，采纳合理的群众建议，更多地融合地区文化、历史各项因素。与此同时，展示项目资料，展示信息包括改造方案、补偿制度、权益分配方法等，高效整合社会资源，建立规范性监督体系，形成多方参与的交流平台，给予群众相应的话语权，鼓励社区群众参与，理解并支持改造项目，推动城市更新高效率完成。

（四）多元并进

城市更新的主要目标，拆改老旧社区建筑，重新规划社区格局，完善老旧社区的功能与配套，融合智慧城市思想，激活社区经济产出能力，建设融合环保、经济、文化等多要素的城区环境，给予人们新的生活体验。因此，在新城区打造期间，政府更为关注城区的文化内涵，坚持融合环保思想，保持文化、环保、经济三个主体的平衡性。在项目改造期间，改造人员应积极了解区域的历史文化，勘测区域水质、土质等环境情况，调查区域内文化建设、休闲娱乐的发展状况[2]。对历史建筑，给予有效保护，关注人文思想挖掘，形成特色城区的改造方案。

三、多元共治视角下，景观更新分析

（一）老城区景观改造概述

以图像叙述视角，规划A老城区的绿化区域（见图1），以感知视角，完整记录生活景象，形成景观改造方案，助力人们自主发现景观美感，选择容器、植物的搭配方式。在改造期间，绿化区域的共同点：植物材料使用法、成本控制、较少的运维资金等。植物材料兼具功能性、可食性多个优势。人们发挥自已的创作能力，在老旧城区中，展示植物材料制作的艺术品，包括绘画、摄影等，便于人们了解城区内的文化，互动式参与景观改造。

图1 城市绿化

（二）社群参与式设计

采取社会活动、设计比赛、小组联合设计等多种方式，政府部门带领基层群众，共同开展绿化的设计。在A老城区中，利用旧物进行绿化种植，具有较强的环保性、民间艺术性。比如，使用木桶、碗具等进行花卉种植，以花草为染料作画等。这样设计作品，表现出较强的生活性，具有艺术创作的真实性。例如，在史家胡同开展了“旧时光花园”的景观改造活动。在此项活动中，区域内群众积极参与，给出设计方案，使用家中旧马桶、腌菜罐子等，进行花园的设计，表现出人们生活常态，极具生活艺术性，增加了花园设计的审美性，作品充满旧时光的韵味，充满了烟火气，提高了老城区景观更新的设计效果。

四、多元共治视角下，单元式街区更新分析

（一）政府管理单元

具有建筑保护、文化挖掘功能的区域，政府应发挥主导作用，以政府管理单元模式，确保管理效果。比如，庄熙英故居转让其个人产权时，庄熙英后代将其发展成民间小型的展览馆，借助20世纪主流的家具、照片、物件等要素，为人们展现具有历史色彩的建筑场景。因此，政府应给予相应的资金支持，公布建筑开放时间，便于人们参观。

（二）多元共治单元

（1）政府治理时，以街区内公共物品为治理单元，形成保护体系。比如，具有历史风貌的居所、街区、街道，政府引导群众，共同开展保护更新工作，使区域良性发展。

（2）市场共建。以某老街区为例，政府在建筑修缮、后期运维时，需要较多的资金，采取市场共建方式，建立群众与市场的共同经营体系，坚持谁维护、谁投资，谁受益的原则，提升街区保护、功能更新的有效性。适当增加文化产业、休闲商业等产业项目，发挥市场共建的积极作用。

（三）居民自治单元

以社区为自治单元的主体，有效调查区域内的建筑情况。由政府回收处理空废建筑，给出相应的修缮加固、水电更新等工作，使其达到住宅的居住标准。此种建筑可优先向低收入人群出租出售。同时，由政府牵头建立居委会专职工作小组，共同对公共场所，比如楼道、院落等空间进行自治管理，让居民自己承担运维工作。

五、结论

综上所述，城市更新作为激活老旧社区活力的关键动力，是引导城市质变的关键路径，城市内涵持续完善。以城市开发，多元主体、多样性文化、生态保护等视角，成为城市更新的侧重方向。结合现阶段城市更新存在的问题，积极化解城市矛盾，形成环保型、智慧型、多方共治的城区体系，促进城市管理、区域规划各项工作有序开展。