我国退役军人群体在社会突发事件应急管理中的介入研究*

天津工业大学经济与管理学院 袁浩，黄金凡，刘建准

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情[1]。据国家统计局数据，仅2020年，我国各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人因灾死亡失踪，直接经济损失3701.5亿元；另有生产安全事故3.8万余起，死亡人数2.74万余人。我国应急管理部门面临的形势较为严峻，压力也在不断增大。因此，积极拓宽思路，运用建设性和创新性的思维，开辟人才应用新方式和新渠道，扩充我国应急管理力量就显得尤为重要。在此背景之下，我国退役军人群体便进入了研究视野当中，充分利用好退役军人这一人才资源库，能够有效提升国家应急管理能力和水平，壮大应急管理人才队伍，有助于完善国家应急管理体系，对退役军人的安置保障工作也有所裨益，研究思路如图1所示。

图1 研究思路图

一、我国突发事件应急管理力量回顾

当前我国突发事件应急管理力量按照组织结构、指挥体系和专业化程度不同主要可划分为四大类，即应急管理部门、军队组织、社会救援力量、志愿组织及志愿者[2]。

应急管理部门即中华人民共和国应急管理部及其下属单位和地方应急管理部门。应急管理部门是应对社会突发事件的主要力量，管辖自然灾害与事故灾难类突发事件，负责指挥和协调应急管理工作，具有集中统一的指挥领导体系，强大完善的专业应急管理队伍和资源，具备较强的应急管理水平和效能。但是由于应急管理工作范围广、工作难度大、资源投入多，以现有的政府应急管理机构和人员难以积极有效地应对，同时又缺少社会力量和市场力量的加入，使得政府的应急管理不仅投入大而且因应急管理主体单一导致应急管理工作的成效不佳；同时在很多城乡社区的应急管理的体制、机制建设和应急力量储备仍处于空白地带，存在较为明显的短板[3]。

我国军队组织是应对社会突发事件的重要力量。根据《兵役法》和《宪法》等相关法律规定，我国的军队组织主要为中国人民解放军和中国人民武装警察部队，在处置社会突发事件时主要起到维护稳定、突击救援、技术支撑、威慑后盾的作用[4]。在应对各类突发事件时能够做到高度集中、快速反应，既有政治保证，又具备团体优势，在特殊领域如核、生、化等，还拥有地方应急部门不具备的技术和装备实力，是应对突发事件，守护人民群众生命财产安全的中流砥柱。军队组织在应对突发事件中的不足主要体现在他的职能使命和管理指挥体制上，我国人民军队除了参与抢险救灾任务外，还有巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国的神圣使命，这表明军队并不能参与到全部的应急管理工作中去，只有在遇到重大险情时才会紧急出动。同时军队的指挥权归属中央军委，对各项工作的保密要求很高，在应急救援时的信息共享，协调配合等方面仍存在一些问题。

社会救援力量是应对突发事件的重要补充。应急管理部公开资料显示，目前我国拥有在册的社会专业应急救援队伍约2500余支，主要任务包括城市搜救、山地救援、水上搜救、医疗救助和后勤保障等内容。社会救援队伍在地域上分布较为广泛，涉及救援门类较为齐全，专业化程度也在日益提高，又兼具机动灵活的特点，在当下突发事件不断，应急救援力量有限的情况下，能够提高救援效率，降低突发事件带来的损失。社会救援力量存在的不足之处在于高层次专业人才的匮乏，相关人员缺乏应急管理知识和技能培训，不同队伍之间在规模和技术上存在较大差距，且同质化严重，大量队伍的专业主要集中在水域、绳索和地震等3个方面，缺乏综合救援能力[5]。

应急志愿组织是指应急志愿者独立开展非营利性工作，以帮助他人进行各种应灾、备灾与灾后重建的社会公益组织[6]。应急志愿者是指利用业余时间，参与应急救援以及相关工作的专业志愿者。相对于前三类应急管理力量而言，志愿组织和志愿者的优势在于救援过程中能够更加机动灵活，救助方式多样化；同时志愿者组织没有编制限制，人员数量庞大，能够充分发挥集团优势。志愿组织以及志愿者的存在极大地降低了政府应急救援的成本，弥补了政府应急管理部门在人力资源上的不足，是一支不可忽视的强大的后备力量。但是这支力量的缺点也同样十分明显：一是人员管理松散，缺乏有效的管理指挥体系；二是专业技术水平较差，缺乏系统性的知识技术培训，更多的只能从事非专业性的保障工作；三是个体素质参差不齐，无法适应高强度的救援工作；四是协调配合能力较低，无法从根本上的提高救援的效率[7]。

综上所述，当前我国各种应急管理力量均存在不足之处，集中体现为人力资源方面的短板，主要是所需人才的数量不足，能力不够，专业性和技术能力有待进一步提高，乡镇村级行政区划缺乏专业的应急管理队伍，以及应急管理各环节参与人员普遍欠缺“情报意识”[8]等问题。以上问题的存在不断地制约着我国应急管理水平的进步和发展，成为亟需解决的关键性问题。在此背景下，通过分析退役军人群体的优势和介入途径，成为弥补短板、打破制约的新节点，为我国突发事件应急管理力量建设打开了新的思路。

二、我国退役军人群体应对突发事件的优势

根据《中华人民共和国退役军人保障法》的相关规定，我国的退役军人是指从中国人民解放军和中国人民武装警察部队中依法退出现役的军官、军士和义务兵等人员。退役军人群体作为我国国防的后备力量和军队组织个体优势的被传导者，自身政治素质过硬，在多个方面相比非专业的应急救援群体均具有较大的优势[9]。

（1）对党忠诚，政治可靠。我国退役军人群体均经历了由社会青年到现役军人再到退役军人的转变。在此过程中，每个个体均经过层层政治审核和组织考验，其忠诚度和可靠性毋庸置疑。而处置社会突发事件，对党和人民忠诚是政治基础，必须做到完全可靠，全心全意为人民服务，只有立足于该基础之上，才能做到不畏艰险、不惧困难，以顽强英勇的精神化解各项风险，处置各类事件，取得救援工作的成功。在这一点上，我国退役军人群体具有天然的优势。

（2）身体和心理素质良好。应急管理工作具有高难度、高压力和高风险的特征，对人员的身体和心理素质有着极大的考验。我国退役军人群体在服役期间的大量军事训练极大地提高了其力量、速度、耐力、灵敏、柔韧等机能，通过其进行筛选和培训，可以较为快速地恢复他们的身体状态，做到来之能战。在心理素质方面，军队在思想教育方面有着严格和规范的要求，还会定期对军人进行心理测评，并进行相关辅导。因此，退役军人的心理素质相较于常人而言更加稳定，意志品质更加坚定，具备较强的敏锐性和风险意识，面对困难和危险能够更加从容的应对。

（3）执行能力强，协作配合好。“三大纪律八项注意”是我国人民军队的优良传统和行动准则，是纪律性和执行性的现实体现。退役军人群体经历军旅生涯，在执行能力上有着切实的保障；军队组织不仅锻炼单兵作战能力，还注重和发扬团结协作精神，“团结就是力量”已经深深印刻在每个军人的心中。退役军人作为军队组织优势的被传导者，其团结协作的能力也被保留了下来，在参与应急管理的过程中可以做到服从命令、听从指挥、积极配合、团结协作，与他人和组织之间可以形成合力，形成有效救援，节省宝贵时间。

（4）专业技术水平较高。军队组织专业门类齐全，拥有大量应急救援专业设备和操作设备的专门人才。另外，在处置许多特殊突发事件如涉核、生物、化学还有工程、医学和情报等方面，军队组织仍具有不可替代的作用。我国军队每年有大量现役军人退役，其中各领域的人才所掌握的专业技术正是社会应急管理力量所急需的，同时军队在日常训练中还包括战伤救护和特种器材使用等各种综合性内容，有些退役军人服役期间还参与过抗灾抢险工作，具备一定的经验。这些掌握各项专业技能和经验的人才在回到社会之后如果能够积极投身于突发事件应急管理当中，必然能助力国家和地方应急管理力量的发展，提高应急管理专业技术水平。

值得注意的是，虽然退役军人群体人员数量庞大，但是并不意味着每一名退役军人都符合应急管理人才的要求，该群体在年龄上涵盖了从18—60岁以上的各阶段人群，每个个体在身体状态、专业技术、个人能力等方面均有不同，甚至差距极大。因此，无论是国家应急管理部门还是社会应急救援队伍，在充分利用退役军人群体优势时，应当立足现实需求，结合有关规定建立筛选流程，对退役军人的各项条件进行评估，甄选出符合条件的个体加以任用。

三、我国退役军人群体在突发事件应急管理中的介入途径

基于对当前我国社会突发事件应急管理力量的回顾和对退役军人群体优势的分析，我国退役军人群体介入社会突发事件应急管理的途径主要有四个方面：一是进入应急管理部门，成为应急管理的编制成员；二是加入社会应急救援队伍，成为全职或兼职救援人员；三是成为乡镇村级应急志愿者，作为非体制编制成员参与应急管理活动；四是加入后备应急力量，在社会需要时投入到应急管理当中。介入途径如图2所示。

图2 退役军人群体介入流程图

（一）退役军人群体将在应急管理部门发挥更大的作用

应急管理部公告[10]显示，国家综合性消防救援队伍消防员招录工作已经面向退役军人定向招录。退役军人群体由于各项基础较好，招录的成功性较高。退役军人作为一支生力军，实现了由社会青年到现役军人再到应急管理力量的转变，能够为应急管理部门注入新鲜血液，该群体从军队组织传承的独特优势符合应急管理部门对人才的相关要求，能够适应复杂的应急管理工作需要，可以节约管理和培训成本，有助于战斗力的快速生成，提高应急救援队伍的能力水平，以较少的资源投入取得可观的成果。随着国家和社会对退役军人群体的关注度和重视程度的不断提高，未来我国退役军人群体在应急管理部门中将会占据更重要的地位，不仅承担应急救援任务，还会成为具有较高专业知识和丰富专业经验的角色，参与度更高，涉及面更广，在应对突发事件中发挥更大的作用。

（二）退役军人群体将成为基层乡镇应急管理的重要力量

相较于城市而言，基层乡镇应对突发事件的应急管理力量更加薄弱，缺乏具备专业知识和技能的应急工作者队伍。同时由于乡镇村之间分布的较为分散，应急力量无法集中，无论是事前预防还是事中应急处置，难度更大、成本更高。面对以上困境，将退役军人群体纳入基层应急管理体系，将会起到大大缓解地方压力的作用。我国退役军人数量众多，分布于全国各个行政区划内，通过政府政策和相关技术支持，可以把退役军人群体动员起来，组成应急管理志愿者编组，成为兼职应急管理力量，结合有关要求和当地实际情况编制应急预案进行集中筛选和培训，有利于宣传和普及应急管理知识和技能，提高群众风险识别能力，增强基层应对危机的敏锐性和主动性；遇有突发事件时，能够做到及时响应，可以快速有效地组织起来采取预防和自救等措施。此举可以有效降低地方应急管理成本，切实提高基层应急管理能力和效率。

（三）退役军人群体将使社会应急救援队伍人才库更加充实

相比于军队和国家应急管理部门，社会专业救援队在高层次人才方面有着更迫切的需求，如今各类突发事件层出不穷，对救援队伍的专业性提出了更高的要求，对内部成员的个人能力提出了更大的考验，部分队伍内部成员专业素质和个人水平参差不齐，严重制约着团队水平的发展，甚至会对救援任务产生影响，急需补充新鲜血液。因此一部分掌握相关技能的退役军人甚至可以做到无缝衔接，即插即用，可以直接有效地提升专业应急救援队伍的实力。退役军人的加入还有利于提高部分社会应急救援队伍的综合性，对于一部分救援专业单一的队伍起到很强的弥补作用。

（四）退役军人群体可作为社会突发事件应急管理的后备力量

与军队组织、国家应急管理部门以及专业应急救援队伍相比，应急志愿者在能力和技术等方面均有不足，但是胜在救助方式灵活多变和人员规模庞大，在应急情报供给和信息交流方面发挥着重要作用，更由于志愿服务的利他性，极大地降低了应急救援的成本。退役军人在参与处置社会突发事件的过程中相比于未经培训的普通志愿者，在个人能力、专业技术、团结协作等方面存在一定的优势。通过政策引导和广泛宣传，鼓励退役军人群体积极投身到应对社会突发事件当中来，对我国应急管理力量的建设大有裨益，相当于储备了一支具有一定战斗力，能快速投入的非职业性应急预备部队，可根据实际情况灵活任用，快速渗透到应急救援的各个环节，可以对国家和地方应急管理部门起到辅助作用，既缓解了压力，又提高了效率。

四、结论与启示

虽然目前应急管理部针对退役军人群体展开了定向招录工作，但是退役军人群体长久以来的安置就业体系和格局并没有发生根本性改变，部分军转干部和士官存在专业不对口的问题，未能做到人岗匹配[11]，在军队的所学所能没有得到充分发挥和施展。因此，我们对未来退役军人群体介入应急管理工作满怀期待，无论是壮大应急管理力量还是对退役军人群体的安置保障工作，都是有益的研究和探索。

（一）重视退役军人群体的作用，科学合理的吸纳人才

全面深化改革仍是进行时，应急管理体系的升级和应急管理能力的提高离不开人力资源的助力。应急管理部门应当重视退役军人群体的作用，充分发掘该群体的潜在优势和内在价值，立足当下应对突发事件的整体要求，加强与退役军人事务部的联系和合作，完善相关的体制机制建设，在政府层面上形成人才流动新格局；要建立健全相关规章制度，从政策方面予以保障和支持，提高宣传力度，鼓励退役军人参与进来，优化人才引进策略和流程，提供更多的岗位和机会，树立良好的社会导向；充分利用退役军人群体分布广泛的特点，充实应急情报网络，打通信息治理的薄弱环节[12]；鼓励和支持社会和团体提高对退役军人的关注度，对退役军人开放更多的窗口和机会。这样既能扩大人才招录范围，提高人才数量和质量，又能拓宽就业渠道，给予退役军人更多的用武之地。不但为退役军人参与突发事件应急管理创造更佳的环境和契机，也对应急管理人力资源建设起到较好的补充作用，更对退役军人群体的安置保障工作提供新的思路，能起到一举多得的效果。

（二）退役军人应当积极投身到突发事件应急管理当中

未来随着社会各界对退役军人群体认可度的不断提高，将会带来更多的就业机会，其中就包括应急管理的各个领域，退役军人的就业前景会更加广阔。退役军人群体要提高责任感和使命感，坚持“退伍不褪色”的原则，积极响应国家和社会号召，结合自身专业和特长，积极参与到应对突发事件的事业当中，无论是在应急管理部门、社会应急救援队伍还是作为应急志愿者，无论是在编还是非编，都应该主动学习和了解应急管理的相关知识，以自身在部队的所学所能，为国家和地方各类应急管理力量贡献自身价值。