企业研发费用加计扣除政策效能研究——以郑州市区域内企业为例

杨 勇， 郭 岭， 马文雅

(1.郑州市科学技术情报研究所， 郑州 450007； 2.河南农业大学 信息与管理科学学院， 郑州 450046)

深入研究研发费用税收激励政策，能够为企业科技创新活动精准减税，促进郑州市研发加计扣除工作科学决策、政策落实到位，进而推动郑州市产业迈向中高端、加快国家中心城市高质量发展意义重大。

目前从郑州市研发加计扣除政策的实施情况来看，虽然涉及的企业和研发投入呈逐年递增之势，但整体来看，企业的创新能力仍显不足、企业整体享受覆盖面不广、研发领域较为受限、研发费用归集困难、专家认定评价存在分歧等问题依然存在。本文从供给侧和需求侧两方面的衔接协调入手，结合郑州市研发费用加计扣除政策的执行情况，对政策实施效果进行评价，深入剖析形成问题的原因并提供对策建议，进一步推动企业加大研发投入、激发创新潜力和活力、提高产业技术水平、支撑经济社会可持续发展。

1 政策出台背景、意义及成效

1.1 政策背景

研发费用的税收激励政策是OECD(经济合作与发展组织)成员国政府为消除由研发活动的外部性导致的“市场失灵”而普遍采取的一项重要政策工具。对企业研发费用实行税前加计扣除，是政府利用税收杠杆工具鼓励和支持企业技术创新的重要优惠举措，旨在鼓励企业加大研发投入，解决国内企业研发动力不足、研发投入不高、创新能力薄弱等问题，并最终增强企业自主创新能力，促进企业成为技术创新主体。

1.2 战略意义

企业研发活动是驱动国家创新的重要活动，也是增强企业竞争力和可持续发展能力的主要驱动力。欧盟2016年发布《产业研发投入计分牌》显示，在世界排名前2 500位的企业中，美国企业的研发投入金额约为中国的9倍；从投资领域看，美国企业在高技术领域的研发投入约为中国的6倍[1]。

作为促进科技创新的税收政策工具，企业研发费用加计扣除政策是国家对推动以企业为主体，市场需求为驱动的提高自主创新能力，加大技术创新研发投入支持力度最大的税收政策，是目前社会、企业和政府实施部门一致认可的普惠性广、含金量高、优惠力度大，真正引导、激发企业加大研发投入积极性的政策，直接关系创新型国家的建设成效。

1.3 实施成效

随着政策进一步落地实施，政策效果持续显现。《2019年全国科技经费投入统计公报》显示，2019年，在规模以上工业企业中，研发费用加计扣除减免税政策和高新技术企业减免税政策的惠及面分别达到66.0%和56.2%，均比上年有所提高；企业对这两项政策的认可度分别达到87.1%和88.9%，分别比上年提高2.8个和2.2个百分点。2019年中国R&D经费投入强度为2.23%，比上年提高0.09个百分点[2]，再创历史新高。2019年中国研究与试验发展(R&D)经费投入总量为22 143.6亿元，比上年增长12.5%，连续4年实现两位数增长。

2 政策历史沿革及阶段特点

国家实施企业研发费用加计扣除政策自1996年开始实施，其间根据科技发展需求和政策实施情况不断调整，主要分为以下4个阶段：

第1阶段(1996—2002年)：国有、集体工业企业专享阶段。经主管税务机关审核批准后，研发费用可再按实际发生额的50%抵扣应税所得额[3]。

第2阶段(2003—2007年)：享受主体逐步扩大，审批制度取消。2003年,享受研发费用加计扣除的主体扩大到“所有财务核算制度健全，实行查账征收企业所得税的各种所有制的工业企业”。2006年进一步扩大到“财务核算制度健全、实行查账征税的内外资企业、科研机构、大专院校等”。2004年，纳税人可自主申报扣除，主管税务机关审核批准制度取消。

第3阶段(2008—2012年)：政策逐步系统化。2008年《中华人民共和国企业所得税法》实施，标志着研发费用加计扣除政策上升到法律层面。国家税务总局同年发布《企业研究开发费用税前扣除管理办法(试行)》(国税发〔2008〕116号)，进一步对研发费用加计扣除政策做出系统详细的规定[3]。

第4阶段(2013年至今)：范围渐次扩大且核算申报不断简化。2015年11月，财政、国税、科技三部委联合下发《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》(财税〔2015〕119号)，首次明确了负面清单制度，大幅减少研发费用加计扣除口径与高新技术企业认定研发费用归集口径的差异[3]。2017年5月，三部委再次下发《关于提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》(财税〔2017〕34号)，将科技型中小企业享受比例从50%提高到75%。2018年，三部委《关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》(财税〔2018〕99号)规定：企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，在2018年1月1日至2020年12月31日期间，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除[4]；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。2021年3月，国税、财政两部门发布《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》，制造业企业开展研发活动中实际发生的研发费用，自2021年1月1日起，再按照实际发生额的100%在税前加计扣除；形成无形资产的，自2021年1月1日起，按照无形资产成本的200%在税前摊销[5]。

2015年后的研发费用加计扣除政策与以往政策相比具有6方面新变化：一是放宽研发活动适用范围。除规定不适用加计扣除的清单行业外，其余企业研发活动均可纳入优惠范围。二是进一步扩大研发费用加计扣除范围。将外聘研发人员劳务费、试制产品检验费、专家咨询费、高新科技研发保险费以及与研发直接相关的差旅费、会议费等纳入研发费用加计扣除范围[6]。三是将企业为获得创新性、创意性、突破性的产品进行创意设计活动而发生费用纳入加计扣除。四是简化对研发费用的归集和核算管理。只是要求企业在现有会计科目基础上，按照研发支出科目设置辅助账。五是减少审核程序，享受加计扣除优惠政策简化为事后备案管理，申报即可享受，资料企业留存备查[5]。六是提高加计扣除标准。将科技型中小企业享受比例由50%提高到75%，制造业企业提高到100%。

3 郑州市研发费用加计扣除政策实施成效

3.1 企业研发费用加计扣除政策实施工作概述

3.1.1 全面实施企业研发费用税前加计扣除网上办理

新形势下，郑州市税务和科技部门加强协同，进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，优化工作流程，推进“互联网+政务服务”工作模式，持续推进企业研发费用的加计扣除工作。

自2018年起企业申请研发费用税前加计扣除优惠不再报送纸质申请材料[7]，郑州市企业研发费用加计扣除填报工作统一使用企业研发费用加计扣除管理系统进行填报，实现了企业研发费用税前加计扣除网上申报、备案和鉴定。

3.1.2 全面优化企业研发费用税前加计扣除办事流程

企业享受加计扣除流程如图1所示。企业按照省科技部门要求在系统上填报，县区税务部门进行审核，存在异议的进行转请至市科技部门，市科技部门组织专家对转请项目进行鉴定，通过原渠道将鉴定意见反馈税务机关，税务部门根据鉴定结果确定企业是否享受加计扣除优惠。若税务部门对鉴定结果有异议，可进一步转请至省科技厅鉴定。

图1 企业享受加计扣除流程

3.1.3 全面开展企业研发费用加计扣除政策宣传辅导

为推动减税降费政策落实，方便企业享受加计扣除政策优惠，郑州市科技部门分别在各区县市、产业园区等多次开展加计扣除政策宣讲；在加计扣除系统填报期间，郑州市科技部门建立专项工作微信群、QQ群，集中对创新创业载体、产业园区等上门辅导，及时解答处理企业填报过程中遇到的问题。

3.2 郑州市研发费用加计扣除政策实施成效分析

3.2.1 近3年政策实施总体情况

2017—2019年，郑州市企业研发费用加计扣除项目、企业研发费用投入金额、加计扣除金额均呈现持续稳定增长的态势，政策实施达到了较好的效果。郑州市2017年有1 397家企业申报研发费用加计扣除项目，共计8 498项，其中鉴定2 463项，减免企业所得税额12亿元；2018年有2 769家企业申报研发费用加计扣除项目，共计14 656项，同比增长分别达到98.21%和74.46%，其中鉴定项目6 930项，减免企业所得税额23亿元；2019年有4 508家企业申报研发费用加计扣除项目，共计20 880项，同比增长分别为62.80%和42.47%，其中鉴定项目达到15 896项，减免企业所得税额约29.5亿元；3年间共增长了12 382项，增长趋势迅猛，申报项目增长率均在40%以上，相较而言2019年的增长速度略微减缓。企业研发投入从2017年的79.27亿元增长为2018年的131.23亿元，到2019年，研发投入已增加为167.65亿元，3年共增长了88.38亿，2018年和2019年的研发投入增长率分别为65.55%、27.75%，同样2019年增长速度明显下降。加计扣除整体实施情况如图2所示。

图2 2017—2019年加计扣除政策实施情况

3.2.2 政策实施成效分析

通过对2017—2019年度加计扣除数据进行统计分析，得到历年加计扣除工作的成效如下：

3.2.2.1 规上企业研发支出占比近9成

2017年郑州市企业研发费用加计扣除项目，全市(不含巩义市)1 397家企业共申报8 498项，企业研发费用投入金额超过79亿元，税务部门转请异议项目2 463项，平均转请率为28.98%，郑州市科技部门组织专家鉴定了2 463项。经汇总，全部项目2 463项，鉴定通过2 289项，不通过174项，通过率达92.94%。加计扣除额近48亿元，企业所得税免税额近12亿元。其中企业规模、项目数量及加计扣除金额的分布情况具体如图3所示。

图3 2017年企业规模与加计扣除金额及项目数量分布

2018年郑州市(不含巩义市)共有2 769家企业进行了填报，申报企业同比增长率为98.21%，共申报14 656个项目，较上年同比增长了72.46%，企业研发费用投入金额超过131亿元，申请加计扣除额超过93亿元，企业所得税免税额预计近23亿元，同比增长率为76.92%。郑州市税务部门对异议项目转请至郑州市科技部门共6 930(原7 323)项，平均转请率为47.28%，需鉴定项目同比增长率为181.36%。科技部门组织专家鉴定，其中通过项目6 205项，不通过项目725项，通过率为89.54%。

整体来看，企业规模大于2 000万的企业所开展研发项目数达到总研发数目的一半左右，研发金额达到将近总体金额的9成，是加计扣除工作中的主要组成部分。规模介于500万～2 000万的企业与500万以下的企业研发项目数大致呈四六开分布，而加计扣除金额前者则高出后者1个百分点。

3.2.2.2 各县市区研发项目及研发投入情况

2019年郑州市市(不含巩义市)4 508家企业进行了填报，较2018年增长了62.80%，共20 880个项目，同比增长率为42.47%，企业研发费用投入金额近167.65亿元，申请加计扣除额117.4亿元，企业所得税免税额预计近29.5亿元，相比2018年增长28.26%。郑州市税务部门对异议项目转请至郑州市科技部门共15 912项，平均转请率为76.21%，转请数量同比增长率为119.38%。科技部门组织专家鉴定，最终通过率为95.5%，研发金额的通过率达到99.25%。具体地，各区县的研发投入和项目数的通过情况如图4、图5所示。

图4 研发投入分布

图5 各县市区通过项目数及占比分布

从图4、图5中可以看出，郑州高新区作为产业开发区一枝独秀，研发投入总占比达到81%，项目数为6 983项，占比达到35%。金水区和经开区研发投入占比分别为2%、4%，项目数量分别为3 685、832项，占比分别为18%、10%。相比较下来，经开区每项研发的投入要更高一些，而金水区的项目数量要更多一些，二七区研发投入占比分别仅为3%，项目数量为832项，占比为4%，其他区县占比相对较低。

3.2.2.3 自主研发类项目数量占96%，合作研发类投入金额占总研发投入58%

关于各研发类型的研发投入金额和项目数量分布情况如图6、图7所示。

图6 研发类型项目数量分布

从图6、图7中可以明显看出，虽然自主研发类别的项目数量为19 076项，占据了96%的绝对优势，但研发投入金额仅占总金额的41%；而合作研发类别的项目数量为303项，仅占不足1%，研发投入金额却占据了总研发投入的58%。委托研发的项目数为552项，占比不到3%，集中研发的项目数仅为10项，委托研发和集中研发的研发投入金额之和占比仅为1%，无论从数量还是投入金额上占比均极低。

3.2.2.4 加计扣除申报项目平均通过率95.5%

各区县通过的研发投入金额和项目数及其通过率分布情况如图8、图9所示。

图9 各区县市通过项目及通过率情况

从图8、图9可以看出，管城区的项目通过率最高，达到99.59%。其次是中原区，通过率为99.48%。经开区以99.81%的通过率排在第三位，二七区和上街区也达到97%以上。相较于95.5%的项目平均通过率，新密市以89.21%的通过率明显偏低，说明有些县区还应加强政策的培训指导。

3.2.2.5 电子信息行业项目通过率较低，研发活动认定难

八大技术领域的项目数和研发投入金额的通过情况如图10、图11所示。

图10 八大技术领域项目数及通过情况

图11 八大领域研发投入及通过金额比例

从图10、图11可以看出，航空航天的项目通过率最高，达到99.17%，其次是新能源与节能，通过率为97.76%。新材料以97.66%的通过率紧随其后。通过率较低的行业是高新技术服务，仅为93.47%。相较于研发投入金额平均99.25%的通过率而言，通过率最高的是航空航天和高技术服务，通过率均为99.66%。其次是资源与环境，通过率为97.19%。第三是先进制造与自动化，通过率为98.26%。最低的则是电子信息行业，其通过率为95.02%，相对较少，这是因为电子信息行业硬件投入较少，部分软件研发、软件售后服务等混在，研发投入归集不合理导致。

4 存在的问题分析

加计扣除税收优惠政策能够引导企业加大研发投入，培养科研人才，提升企业技术水平和创新能力，对构建的技术要素市场和优化产业结构具有重要意义。通过对加计扣除税收优惠政策实施过程和典型企业调研分析，发现影响企业享受加计扣除政策的一些问题，主要表现在以下几个方面。

4.1 各区县市企业享受政策不均衡现象较为突出

从企业享受研发经费加计扣除减免额看，各区域(不含巩义)享受政策不均衡问题表现特别突出，高新区明显高于其他区县市，处在较高的发展层级。2019年高新区企业享受政策减免额合计占市总数的81%左右，金水区、经开区、郑东新区等14个区县市合计仅占19%左右。但从企业申报加计扣除项目数看，高新区、金水区、经开区、郑东新区分别为35%、18%、10%、9%，二七区、中原区、航空港区在4%左右，其他8个区县市均在3%以下。以上情况表明，部分区域企业对政策认识不够，有关部门还需要进一步加强组织督导工作，政策推动落实力度需要加大。

4.2 中小企业减免额占全市总量比例低的问题较为突出

规上企业研发项目数量占总研发项目数量近半，享受加计扣除研发金额达到总体金额的近九成，中小企业减免额占全市总量比例很低。通过走访调研发现，一是郑州市中小企业研发投入不足，企业实力较弱，这些企业亟须政策支持；二是中小企业尤其是新设企业有的对政策不了解没有进行申报；三是一些亏损企业担心加计扣除之后会扩大亏损、泄露商业秘密等。以上情况导致许多中小企业没有享受到这一政策。

4.3 技术研发活动认定核实难问题仍然突出

八大技术领域中电子信息行业、高技术服务、资源与环境领域研发费用加计扣除立项通过率相对较低，一方面对于一些以生产经营为主的企业，由于尚未设立专门研发机构或者研发部门，对研发费用的划分是否合理、准确，征纳双方认定上存在差异。另一方面高技术服务业涉及面很广，有些科技交流、推广服务业、商务服务业等研发特征不明显。再者对企业委托开发项目的研发费用，受托方提供资料的真实性也需要延伸检查，这需要税务部门和科技部门建立完善的合作机制，强化部门协同，推动政策落实。

4.4 企业难以规范核算归集研发费用的问题依然突出

由于税法和财务制度对研发费用核算和归集存在差异，对企业规范核算归集研发费用带来了一定的挑战。实际执行中，由于较多企业对加计扣除政策理解不透，部分企业未对会计核算研发费用进行纳税调整，全部计入加计扣除抵扣项；而有些企业出于自身考虑，将政策明确规定不允许企业所得税税前扣除的费用和支出项目也纳入加计扣除项目。因以上种种原因，部分企业年末所得税汇算清缴时按规定进行调整，不能享受企业研发费用税前扣除优惠政策，从而导致政策落实大打折扣。

4.5 部分行业认定加计扣除存在争议

企业研发费用实行加计扣除或抵免是国际上通行的鼓励创新的税收优惠政策。该类优惠政策涉及研发活动的确认和合规研发费用的归集，对此，国际上主要国家都普遍遵从OECD编写的《弗拉斯卡蒂手册》的相关规定。同时，一些国家从规避漏洞的目的出发，对享受研发税收优惠的行业或活动也进行了一定限制。国家在研发费用加计扣除政策中规定，符合要求的研发活动，是指“获得科学与技术新知识，创造性运用科学技术新知识，或实质性改进技术、产品(服务)、工艺而持续进行的具有明确目标的系统性活动”[8]；现行加计扣除政策中6个行业列入负面清单，不适用税前加计扣除政策。不过，在当前信息技术引领的科技变革与产业变革中，部分负面清单行业出于转型升级、提质增效等目的发生了研发费用，提出了享受研发费用加计扣除优惠的诉求，另一方面，随着产业技术融合，交叉产业越来越多，产业之间的界限确实越来越模糊，组织细分领域专家较为困难，对准确认定企业的研发活动带来不小挑战。

除上述问题外，由于研发费用税前加计扣除政策涉及面广，调整归集事项多，操作较为复杂，政策宣传培训不到位也是重要原因，再加上部分纳税人自律意识淡薄，混淆研发费用加计扣除政策概念，造成认定难度加大。同时由于税务部门审核工作量较大，往往放宽政策尺度，对企业申报资料的审核，重形式不重实质，监管力度弱化，从而影响政策执行的效果。

5 对策建议

当前，疫情变化和外部环境仍存在诸多不确定性，经济恢复的基础尚不牢固，实体经济迫切需要政策支持。加计扣除工作要进一步明确主要任务、完善申报机制、强化部门协同、加强政策辅导、培育创新主体等方面工作，按照简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，深入推动企业研发费用加计扣除政策落地见效，通过保持政策的连续性、稳定性，进一步提振企业信心、稳定市场预期。

5.1 加强组织领导，强化督导检查

针对郑州市各区县市加计扣除税收优惠政策实施不均衡的情况，建议组建由税务和科技部门牵头加计扣除政策落实联合调研组，精心谋划部署，深入各区县市相关企业、高校院所和新型研发机构等相关单位，与相关人员面对面座谈，深入了解企业生产研发计划、高校院所和新型研发机构研发项目实施情况、研发费用投入强度及对研发加计扣除的相关政策知晓程度。以调研促督导，以督导促落实，调动各级相关部门工作积极性，增强服务观念，夯实管理责任，依据加计扣除相关政策，制定实施细则,完善管理流程，强化事前督导、严格事中监管、深化事后管理和服务，全面深入稳妥推动企业研发费用税前加计扣除政策的贯彻落实工作。

5.2 提升部门协同，完善合作机制

针对研发活动涉及领域广、认定难等问题，建议建立部门联合工作机制，加强税务部门和科技部门协同配合，完善研发费用税前加计扣除协作审核流程。针对较为集中的研发费用鉴定项目，区分事中异议鉴定项目和事后核查异议鉴定项目[9]，税务部门和科技部门统一政策口径，完善协调机制，联合研究制定操作指南和实施细则，规范鉴定流程，推动鉴定标准化。

5.3 创新管理模式，优化办事流程

针对委托研发与合作研发项目等较为复杂的项目审核问题，税务部门要创新管理方式，加强与科技部门协同。一是充分利用技术合同登记管理系统进行延伸检查，按照“实质重于形式”的原则，依据加计扣除相关政策及国家相关管理规定开展审核认定工作。二是税务部门与科技部门建立重点支持高科技企业名录，建立政策直达制度，使政策、文件通知及时送达企业，帮助企业规范申报项目。同时建立和完善网上申报制度，一方面积极推进电子政务，简化操作流程，提高申报界面人性化，推动项目申报便捷化；另一方面做好“企业研发费用加计扣除管理系统”在线申报辅导，完善在线答疑系统，提高企业项目申报效率和质量，确保政策落实落地。

5.4 精细宣传辅导，确保政策落实

针对新设企业和部分企业对政策不了解，拿不准、吃不透的问题，税务和科技部门要协同推动政策宣传和培训服务工作，充分利用官方网站、微信、微博、App等方式开展多维度、多渠道的宣传，通过培训班、在线解答等多种方式为企业提供政策辅导，规范企业研发项目管理和研发费用归集，引导企业及时进行税务备案、项目申报等相关工作，使纳税人充分享受研发费用税前加计扣除政策红利。各区县市税务部门要联合科技部门组织政策宣讲，精准锁定政策受惠企业群体，规范政策解答，通过开展“一对一”的网上沟通，“面对面”的精准辅导，发放辅导材料等多种方式，扩大宣传辅导覆盖面[10]，做到企业“应知尽知”，确保政策“应享尽享”。

5.5 拓宽覆盖领域，降低立项门槛

针对郑州市中小企业申报率低的问题，建议市税务和科技部门对中小企业生产研发实情开展调研和评估，根据中小企业规模小，研发水平低的实际情况，研判具体支持方式，制定精准政策措施，降低项目立项门槛；针对中小企业有研发费用，但达不到抵扣标准的问题，研究研发费用递延归集政策措施，让有研发活动的企业真正享受到政策优惠，以提高中小企业研发投入的积极性；针对中小企业财务制度不规范、不健全，开发企业研发管理系统，帮助企业建立研发费用辅助账，减轻中小企业的压力。

研发加计扣除的问题是一个长期、全方位、系统性的课题，不能简单分裂对待，需要分阶段、多步骤地推进、验证并修改完善。同时随着政策的不断深入实施，将会涉及愈来愈多的企业，划分亦愈来愈细，对政策的各影响面进行深入的研究探讨以期从实施执行、管理决策，以及地方规章的完善补充、细则的统一等方面进行完善，才能激励为企业科技创新构建多层次的政策体系。