欧洲创新记分牌指数变化及其对中国的启示

丁晓芹， 汤怡洁， 徐 雯

(中国科学院 武汉文献情报中心， 武汉 430071)

创新一直被视为实现经济增长和就业增长的最重要因素[1]。长期以来，国内外的经济学家一直致力于研究如何衡量经济体的创新水平。20世纪初，经济学家熊彼特首次提出创新理论，该理论明确表明创新型国家的复杂环境和定性指标之间的相关性不可能用简单的方式来衡量[2]。创新具有多个维度，优势和劣势的组合可能导致不同的创新水平。尽管熊彼特对创新的定义并不是用数学术语给出的，但将科学、技术和创新的几个指标结合起来构建复合指标来评估创新水平已成为国际通用做法。

在当前中国深入实施创新驱动发展战略、建设创新型国家乃至世界科技强国的战略背景下，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。因此，了解国家创新评价指标体系，对于提升中国科技创新水平具有重要参考意义。本文选取欧洲创新记分牌(European innovation scoreboard，EIS)作为研究对象，重点分析EIS评价指标体系的演化，为提高中国创新水平提供参考。

1 欧洲创新记分牌的创建

2000年3月，欧盟成员国在里斯本举行特别首脑会议，达成并通过了一项关于欧盟十年经济发展的规划，即里斯本战略(Lisbon strategy)，该战略的目标是使欧盟在2010年前成为“以知识为基础的、世界上最有竞争力的经济体”。 创新是所有成员国和欧盟委员会的当务之急，但是在不同的成员国中，框架条件、文化偏好和政治策略存在较大差异。因此，欧洲委员会一直渴望为欧洲的创新政策制定一个共同的政治框架。EIS则由此应运而生，旨在对欧盟各成员国的创新绩效进行比较评估，发现各个国家的发展优势与劣势，帮助各个国家重点发展短板，提高创新水平。该记分牌由马斯特里赫特技术革新与经济社会研究所(MERIT)与欧盟理事会与联合研究中心(Joint Research Centre,JRC)合作创新和发展。

2 欧洲创新记分牌指标体系的演变

2000年欧盟发布第一版创新评价指标体系[3]，2001年正式发布EIS第一版报告，此后每年发布一版，现已发布19版年度报告(2012年以前每年发布上一年份的评估结果，2013年更改为发布当年评估结果，因此2012年报告缺失)。

2001年创新记分牌建立在2000年发布的指标体系基础上，包含4个维度17个具体指标。这4个维度分别是人力资源、知识创造、新知识传播与应用以及创新金融、创新产出与创新市场。创新记分牌采用欧盟官方数据和其他可靠的机构数据对欧盟15个成员国的指标进行分析，并选取美国、日本两个世界竞争力国家作为参考对象，分析其中10个指标表现，以评估这两个国家的创新绩效。同时，列出欧盟整体指标表现，与美国、日本做比较，分析欧盟在世界范围内的创新地位。为了综合反映欧盟成员国的创新水平，创新记分牌设计了综合创新指数(summary innovation index，SII)，为欧盟创新绩效的评价提供了一个客观的参照标准。自欧盟创新记分牌发布以来，收到了来自各方的批评。欧盟创新记分牌不断完善评价指标体系，进行了多次调整，其中变化比较大的年份是在2005、2008、2010以及2017年。

2001—2004年。指标体系未进行一级分类，创建了创新评价的4个维度，具体为人力资源、知识生产、知识的传播与应用以及创新融资、产出与市场。

2005—2007年。JRC对2005年创新指标体系进行了大规模修改，旨在更加全面地覆盖创新过程，更为明晰地反映各个国家创新优劣势，为决策者提供详细指导。2005年创新指标体系的创新维度由4个增加到5个，这5个维度被归入投入和产出两大类别，创新驱动、知识创造、企业与创新用以描述创新投入，创新应用、知识产权用以描述创新产出[4]。

2008—2009年。欧盟于2008年6月16日在布鲁塞尔召开了主题为“改进EIS方法论”的研讨会，研讨会汇集了40位专家，详细讨论了衡量创新绩效所面临的挑战，并围绕MERIT编写的创新维度与创新指标修订草稿展开讨论，学术界的研究人员、参与政策决策的研究人员、成员国代表均参与了此次指标修订过程。2008年报告重新修订了评价指标体系，为了适应不同国家背景下不同创新过程和模式的多样性，将一系列相关指标结合在一起，形成新的创新维度和创新类别，同时新增一些关于服务部门、非技术创新和创新产出的指标。具体表现为将过去的创新产出、创新投入两个类别变更为3个主要类别，即创新驱动、企业活动和创新产出(covering enablers, firm activities and outputs)：创新驱动抓住了企业外部创新的主要驱动力，包括人力资源与资金支持；企业活动是指企业在认识到企业活动在创新过程中的重要性后而采取的一系列行动，包括企业投资、联系与创业、生产能力3个维度。创新产出涵盖企业活动的所有产出，如创新企业数量、创新带来的经济效应。

2010—2016年。2010年6月欧盟委员会发布《欧洲2020战略》(Europe2020strategy)，明确了未来十年欧盟经济发展计划。“创新型联盟”(innovation union)是《欧洲2020战略》宣布的七大旗舰计划之首，提出2020年要将欧盟建设成为真正的“创新型联盟”。为了监测“创新型联盟”各主题领域的实施进展，2010年在EIS基础上，构建了创新联盟记分牌(innovation union scoreboard)，充分利用各种统计数据，开发衡量非技术创新、设计、服务创新以及区域创新表现等的指标，实现对创新过程的全面监控[5]。2010—2016年创新联盟记分牌沿用了2009年的三大创新类别——创新驱动、企业活动、创新产出，删除10个指标，新增6个指标，合并2个指标，修订4个指标取值范围。指标由2009年的29个减少为25个，这些指标更好地反映了国家研究和创新体系的整体表现。

2017—2020年。在2016年韩国Ghent举办的OECD蓝天论坛上，EIS受到广泛质疑：创新投入与创新产出指标使用不平衡；在计算创新绩效时，没有考虑国家之间的经济结构差异；缺乏对创新概念和理论讨论；报告中未纳入决策者所需的其他背景信息和定性信息。2017年EIS的修订并未试图使评价框架与创新理论完全一致，但它通过引入对创新(尤其是数字化和创业)越来越重要的新维度和新指标来缩小这一理论差距。由此，2017年评价体系进行了多处调整：①2017年评价指标体系在2016年创新维度的基础上进行了重组，重组的目的是为了更好地区分框架条件、创新投资、企业创新活动以及这些创新活动带来的影响。②新增一个创新维度用以描述企业的运营环境。对大多数企业来说，缺乏内部资金、过高的创新成本或缺乏外部资金是阻碍其创新活动的最重要因素。此外，缺乏合格人才、市场由老牌企业主导、对创新产品或服务的需求不确定也是阻碍创新的重要因素。一个“有利于创新”的环境将起到催化剂的作用，帮助企业进行创新或更多创新。③将2016年指标体系中衡量经济影响的维度拆分为两个：一个衡量就业影响，包括知识密集型活动中的就业、创新部门中快速成长企业的就业；另一个衡量销售影响，包括中高技术产品出口、知识密集型服务出口、市场新产品和企业新产品销售额。新的分类能够更好地区分创新所带来的影响。④新增动机指数、企业宽带普及率和员工ICT技能的提升等多个新指标。 2020年EIS评价指标体系见表1。

表1 2020年EIS评价指标体系

3 欧洲创新记分牌指数变化分析

通过分析EIS在过去几年中的不断修改和完善发现，其指数的选择总体上遵循以下趋势：

1)指数覆盖范围从制造业扩大到全行业。随着信息技术的广泛应用，服务业中的技术含量得到极大提升，因此，创新不再局限于制造业。2003年CIS将调查范围扩大到服务业，欧盟创新记分牌也随之引入了服务业创新内容，中小企业开展内部创新的比例、中小企业中与其他企业开展合作创新的比例、创新支出、市场新产品销售、企业新产品销售等指标的统计范围都扩大到制造业与服务业。2008年人才类指标从科学与工程学专业扩大到社会人文类专业，2010年不再对专业进行区分。2017年，EIS将中高技术制造业就业与知识密集型服务业的就业合并为一个指标，不再区分制造业与服务业创新。

2)重视青年人才受教育程度，强调海外人才引进。“全球创业监测”报告[6]显示，在调查了许多国家中成千上万名企业家之后发现25～34岁是高产的创业年龄。这一年龄阶段的人群可能会有更多的机会了解最新技术、趋势，并且有更多的精力和热情投入新的事业。2010年“接受高等教育的人口比例”指标的年龄范围从25～64岁缩小到30～34岁，2017年这一指标的年龄范围扩大到25～34岁。指标所包含的年龄范围缩小，使指标数据更加具有政策敏感性。将年龄范围固定在25～34岁能够更好地反映这一国家的创新潜力。随着全球化进程的深入和知识经济的发展，国家间人才竞争升级，高端人才跨国流动成为影响国际经济社会发展格局的重要力量。海外人才引进能够促进研究人员之间的技术交流，加速全球范围内的创新传播，2010年新增了非欧盟博士生占所有博士生的比例，2017年开始调整为非本国博士生占所有博士生的比例。

3)企业研发支出扮演重要角色。知识经济时代，研发支出是推动经济增长的主要动力之一，对于提高生产技术、刺激经济增长至关重要。企业研发支出反映了企业内部知识创新，特别是一些有研究性质的企业(制药、化工、电子)，大多数新知识的创造都是在研发实验室或者附近产生的。企业研发支出占GDP比重这一指标从2001年EIS创建之初便存在。除此之外，EIS关注公共研发支出中企业资助份额，如2005年提出了“大学研发支出中企业资助的比例”指标，2017年新增“私营部门对公共研发支出的联合资助占GDP比重”，该指标一直沿用至今。

4)重视网络基础设施，不断更新指标取值范围。数字化通过管理技术、商业模式、工作流程和人力资源实践的创新，对生产力产生了积极的影响。数字化改变了创新模式，让知识分享更容易、企业活动实时评估更快捷、商业实践更快更廉价、模仿创新更快更准确。由于数字化主要依托于网络基础设施来体现，EIS在2001—2004年采用了互联网使用人数指标，2005年以后采用宽带渗透率指标。在日益变化的技术环境与经济全球化进程中，大多数国家在宽带渗透率表现上基本趋于饱和状态，差距并不明显，不能很好地反映创新水平，因此，对宽带渗透率指标的取值范围进行了调整，具体表现为：2007年提出的宽带渗透率是指每百人口中宽带线路数，宽带线路是指容量不低于144 Kbit/s的线路。2008年这一指标的定义变更为拥有宽带的企业占比。但是该定义下的宽带渗透率并不能反映企业的宽带下载情况，与创新不存在直接联系，而且，许多国家的宽带渗透率已经达到饱和状态，因此，2010年停用宽带渗透率指标[7]。2017年重新启用宽带渗透率指标，但该指标的内涵已经从安装宽带的企业占比(2008—2009年)更改为宽带最大下载速度超过100 M/s的企业比重。

5)非技术创新同样重要。20世纪80年代提出用户创新，认为消费者和最终用户决定了创新的发展。但是，开放创新模式出现，认为企业创新不完全依赖于自身研究，可以将他们的创意与研究与外部研究相结合，如通过购买专利许可或其他外部知识，或通过与其他公司或研究机构合作开发新工艺、新产品。因此，需要新的指标来反映新的创新趋势。服务业在整个社会经济中的地位明显提升，不同于制造业创新，服务业创新更多的是营销创新与组织创新。EIS逐步纳入了衡量开放创新、用户创新和非研发创新的相关指标，不再局限于技术创新范畴。近年来，随着电商、共享经济、互联网+的兴起，非研发创新受到越来越多关注。产品创新、服务创新、市场创新以及非技术的流程创新(组织创新)，实现了科学技术的广泛应用，提高了人民生活水平，带来了社会经济的蓬勃发展。2008年，EIS提出了“非研发创新支出”“在市场或组织管理方面有创新的中小企业比例”“在产品或流程方面有创新的中小企业比例”3个非技术创新相关指标，并沿用至今。

6)创新动机的提出。全球企业家精神监测(the global entrepreneurship monitor，GEM)开发了一个指数，即动机指数，它反映了改善驱动的机会企业家与那些出于必要性动机的企业家的相对普遍性，该指标反映了各国创业能力的差异。事实上，并非所有类型的创业都与创新相关。例如，在经济困难时期，失去工作的人不得不自雇，导致创业率提高。而那些试图开发新机会的创业活动，包括商品和服务创新的商业化才真正反映了创新水平。所以，动机指数被认为是反映创业和创新之间联系的最好指标。2017年EIS新增“机会驱动的创新精神”这一指标，对创新动机进行评价。

7)重视创新传播和国际影响力。EIS在2010年新增“国际合著论文量”和“被引用最多的前10%的科学出版物占本国的比重”两项指标，在经济效应维度下新增“从国外获得的授权及专利收入”指标，衡量国际间技术贸易收入，监测技术产出与国际合作进展。

4 对新时代中国创新发展的启示

EIS是由欧盟委员会开发的创新评估工具，旨在对欧盟成员国、邻近国家和其他国家之间的创新绩效进行比较分析，通过对比发现劣势领域，有助于各国采取适当的政策行动和解决方案，有针对性地集中精力提高创新绩效。EIS创立之初是里斯本战略计划的一部分，政策制定者是其主要受益者和目标受众。在欧洲2020战略提出之后，EIS进行了较大的调整，以适应新的创新战略规划。

中国极为重视创新发展。第十三届全国人民代表大会第四次会议审查通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)将创新作为一个独立篇章进行了详细说明，《纲要》表示要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。会议对创新的高度战略定位，有力地说明了我们比任何时候都更加需要创新这个第一动力，更加需要依靠创新提供发展动力、深挖发展潜力、实现更大发展。但是如何落实创新驱动发展战略，首先需要了解中国目前创新绩效水平，发现创新短板，集中力量发展劣势领域，全面提升中国创新水平。

4.1 近年来欧洲创新记分牌报告中中国重要指标表现

2020年7月，欧盟委员会发布了《欧洲创新记分牌2020》，中国首次进入“创新强势国家”行列，在全球11个主要创新经济体中排名第7。但在单个指标表现上，中国与其他创新国家仍然存在一定差距。考虑到2017—2020年期间EIS指标体系相对固定，EIS计算的是相对指标，本文选取了这4年的可比较指标，对中国和美国、日本、韩国、欧盟创新绩效水平在同一年份上进行横向比较，如图1所示。

数据为各个国家当前年份指标数值相较于欧盟基准年数值的比较值

分析发现，指标“每十亿GDP中商标数量” 近4年来一直处于领先水平。商标是一种独特标志，能够识别特定的人或企业生产或销售的商品或服务。商标的数量直接反映了市场上新出现的商品或服务，是对企业创新活跃程度的一种评价。“私营部门对公共研发支出的联合资助”“每十亿GDP中外观设计数量”两个指标处于相对优势，其中“私营部门对公共研发支出的联合资助占GDP比重”略低于韩国，但远高于美国、日本，2019年甚至超过日本3倍以上。“每十亿GDP中外观设计数量”略低于韩国，近4年均超过美国、日本3倍以上。相对劣势指标包括“企业研发支出占GDP比重”“公共部门研发支出占GDP比重”“每十亿GDP中PCT专利申请量”“中高技术产品出口额占出口总额比例”，其指标值均在欧盟的50%～100%，低于美国、韩国、日本，但差距不算太大。少量人均指标低于美国、日本、韩国而成为落后指标，包括“25～34岁人口中每千人口中博士毕业生比例”“每百万人口国际科学合著论文量”“每百万人口公私合作论文量”，其指标值均不超过欧盟的50%。随着近几年中国经济的飞速发展，部分指标正在迎头赶上，与排名领先国家之间的差距正在逐渐缩小，“知识密集型服务出口占服务出口总额比例”2016年相当于欧盟的67.7%，2019年相当于欧盟的96.4%。“被引用最多的前10%的科学出版物占本国科学出版物的比重”与排名领先的美国的差距正逐年缩小，同时与日本、韩国的差距逐渐拉大，2019年这一指标相当于欧盟的101.9%，高于韩国(76.5%)和日本(56.9%)。近4年中国创新绩效表现分析见表2。

表2 近4年中国创新绩效表现分析

4.2 对提高中国创新水平的启示

创新评价指标体系的调整和变动在一定程度上体现了国际创新研究的新动向，值得重视和关注。结合近年来中国在EIS中的指标表现，考虑从以下几个方面来提升中国创新水平：

1)完善创新环境，切实实施创新驱动发展。《纲要》提出要坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位，深入实施创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国，进入创新型国家前列。优化创新环境，能够为创新提供更加广阔的空间。当前中国正在积极推动“大众创业，万众创新”，鼓励全行业创新、发展多种形式的服务创新，进一步推动大众创业万众创新向纵深发展，更大程度激发市场活力和社会创造力，抓住“双创”相关的各项政策措施，有利于充分发挥企业创新作用。相比需求驱动型创业，改善驱动型创业着眼于新的市场机会，拥有更高的技术含量，有可能创造更大的经济效益，带来更多的就业岗位。完善创新环境、积极搭建公共就业创业服务平台、支持各类创业园区和新型孵化模式发展，可以为改善驱动型创业创造更多条件。

2)优化人才培养，不断提高受教育程度。科技创新的核心是人才，创新驱动本质上是人才驱动。高质量人才卓越的创新精神和创造能力能够带来技术革新、新产品创造、行业发展新业态、社会经济发展新模式，极大地提升整个国家的创新水平。因此，培育高质量人才，提升全民专业技术能力非常重要。分析表明，中国“25～34岁人口中每千人口中博士毕业生比例”一直处于落后状态，该指标表现不佳，虽然在一定程度上与中国人口总量规模较大有一定关系，但培育更多拥有专业知识技能的博士毕业生，对于提高人才竞争力至关重要，国家创新建设也需要更多高水平的青年人才参与。

3)提高科学研究的投入产出水平。近几年中国与科学研究的投入产出水平相关的指标表现不佳，说明科学研究的投入产出水平是中国创新短板所在。在科学研究的投入方面，企业研发支出、公共部门研发支出两项指标处于相对劣势状态，其数值均低于美国、日本与韩国。在科学研究的产出方面，PCT专利申请量、国际科学合著论文量、公私合作论文量也处于落后状态。提高科学研究的投入产出水平，一方面需要不断加大研发投入，持续激发创新活力，另一方面需要优化研发投入结构，提高创新效率，激发各主体创新内生动力。另外，需要加强企业与研究机构之间、中外学者之间的知识和技术共享与交流，无论是公共部门还是企业都应当鼓励更多的人参与国外访问、学术交流、国际会议等，以多种形式促进中外合作，产出更多高影响力的论文，积极推动创新传播。

4)提高产品与服务的国际影响力。中高技术产品是拉动经济增长、提高生产力以及改善社会福利的关键驱动力。新技术的创造、开发与商业化对于提升国家竞争力至关重要。中高技术产品出口比重反映了一个国家在国际市场中将研发与创新成果商业化的能力，是衡量一个国家技术竞争力的重要指标。而中国在近几年的“中高技术产品出口额占出口总额比例”这一指标处于相对劣势状态。知识密集型服务能够加速知识的流动和扩散，使知识存量得到扩大，其高创新度、高人力资本的特点能够提高生产力。因此，知识密集型服务贸易是一项凝聚知识和技术的活动，是创新成果的重要体现。中国在“知识密集型服务出口占服务出口总额比例”这一指标上与其他国家之间的差距正在逐年缩小，但是有必要进一步提升知识密集型服务出口所占比重，特别是当前新冠肺炎疫情给全球经济带来巨大冲击下，中国作为世界第一大出口国，出口贸易受到重创。在全球对外贸易总量萎缩的情况下，为实现经济复苏，迫切需要提高中国产品和服务在全球产业链中的品牌认可度、影响力与地位，广泛开拓贸易对象，提升相对市场份额，加强自身抗风险能力。

5)加强网络基础设施建设。信息技术的飞速发展正引领人类社会从工业社会向信息社会迈进。依托互联网技术，人们处理大数据的数据、质量和速度的能力有了大幅度提升，推动了人类经济形态由工业经济向信息经济—知识经济—智慧经济形态转化，极大地降低社会交易成本，优化资源配置效率。得益于信息技术发展提供的历史机遇，使中国得以在许多领域实现超越性发展。未来各行各业创新，势必离不开信息技术支撑。宽带容量反映了一个国家互联网技术发展水平，是发展大数据、人工智能技术的基本条件保障。升级网络基础设施、加快新一代信息技术创新突破、推动信息技术与其他产业深度融合、充分利用各类数据资源已经成为世界各国抢抓历史机遇、赢得发展主动的共同选择。