中小企业营商环境法治化保障研究

陈天云

（海南大学公共管理学院 海南 海口 570228）

营商环境建设自2002年提出以来，引起了社会各界的广泛关注。营商环境法治化保障系统工程，需要方方面面的配合。中小企业对营商环境法治化保障期望受各种因素影响；因此，通过对中小企业营商环境法治化保障的研究分析，对不足之处提出相应的建议，将会促进中小企业发展，促进城市发展。

一、营商环境建设的重要性

根据2020年世界银行发布的专题报告显示，中国的营商环境排名稳步提升，从2018年的第78名跃升至第47名，在全球营商环境便利度排名中排名47。营商环境代表一个地区经济总体发展状况、该地区的竞争力和软实力。习近平总书记及党的十九大报告多次提及优化营商环境，支持民营（中小）企业发展，激发各类市场主体的活力。在中国改革开放进程中，党中央、国务院近年来持续出台一系列促进民间投资，激发中小企业及民营经济活力的政策，清除了一系列阻碍市场发展和公平竞争的法律法规及政策措施，持续优化营商环境，促进了中国经济稳定发展。由此可见，优化营商环境，将是各地进一步建设美丽和谐城市，使其充满活力、创新力和创造力的重要举措。

对标国际高标准下的城市建设及世界银行环境报告发现，良好的营商环境能够促进城市发展，优化营商环境是城市高质量发展的重要支撑和核心动力，其根本目的与最终要求是实现高质量发展。在高质量发展的大背景下，城市发展就不能只关注微观领域的简化审批、缩短办事流程、提升服务等政策措施的实施效果，而要更加注重经济发展的质量、动力和效率，而优化营商环境正是提高城市发展质量、增强动力及提升效率等方面的支撑和保障。对标世界银行营商环境指标及结合我国完成的“十三五”规划，营商环境建设参考评价因素为市场环境、政务环境、法治环境，人文环境。这四个因素代表着营商环境优化全过程，是宏观指标评价因素。

二、营商环境法治化保障存在的问题

1.政策执行效果仍然欠佳

中小企业的发展离不开政府的作用，在一定范围内，有效的政府行为可以调整当地产业结构，优化中小企业资源配置，降低中小企业在经营过程中的不必要费用，促进中小企业的发展。[1]各级政府出台了各种民营企业优惠政策和配套措施；但由于优惠政策宣传不到位或当地条件限制等因素，导致中小企业知之不多，得不到有效帮扶。另外，政策配套措施没有结合当地实际情况，致使政策针对性和可操作性不强，政府提供的服务与中小微民营企业的需要不匹配，民营企业得到的实惠并不多，获得感不强。

2.“新官不理旧账”问题仍然存在

“新官不理旧账”问题，本质上反映的是政府诚信问题，政府的诚信直接影响社会的诚信建设。这里，信用包括政府信用、企业信用、市场信用等，其中政府信用最为重要，它影响着投资风向。在一些地方经常出现“新官不理旧账”现象，这是诚信缺失的一种表现，这种现象导致投资项目就被搁置，造成企业资源浪费，直接影响到政府诚信建设，对政府招商引资产生不良影响。

3.司法体系还不够健全

司法体系的不健全，制约着法治化营商环境发展，对营商环境具有致命破坏作用。健全的司法体系能得到企业家们的普遍认同，能促进企业生产经营及发挥创新活力，是促进城市现代化治理体系和治理能力的关键因素，推动生产力发展，显示了城市服务保障水平。在健全的司法体制下，不仅要有符合本地区发展的执法体系，还要有符合企业发展的商业法律体系，从而依法保护各类企业的正当权益。如：公安机关不违规扣押企业合法财产，不盲目扩大对中小企业人员羁押；检察机关对企业家落实少捕慎诉理念；法院涉商事纠纷公平裁决等。健全的司法体系对城市改革、发展、稳定起到协调作用，保障生产力的发展；因此，完善司法体系对企业而言至关重要，能使企业在经营发展中少遇难题，受到公平对待，以同等条件竞争企业项目。

4.基层干部素质有待提高

过去政府吸引投资靠优惠政策，拼的主要是地价，比的是政策的优惠程度；现在要比拼的是投资环境。城市发展必须依靠一流营商环境，而干部素质是一流营商环境重要风向标，基层干部素质决定着营商环境建设水平。基层干部作风务实，主动倾听企业需求，解决企业难题，做到想服务、会服务、真心服务，不把服务当管理、把职责当权力，不上交矛盾、不推卸责任，那企业就能很好地发展，一流的营商环境就在不知不觉中形成，就会吸引更多企业来“筑巢引凤”；反之，则会破坏当地的营商环境，让政策无法惠及企业，尤其影响中小企业发展。

5.专业化中介服务能力较弱

优化营商环境是城市发展的重要任务，专业服务机构是优化营商环境重要因素。随着城市招商引资不断加强，中小企业不断发展壮大，专业中介服务机构对产业发展的推动作用和服务经济社会的能力逐步显现。在工程建设、法律、税务、科技成果转化等领域，如果缺乏相关专业服务机构，专业人才匮乏，整体专业化水平不高，缺乏具备国际视野的服务能力，就会影响企业“引进来”“走出去”的步伐。缺乏成熟的专业服务机构市场，会导致专业服务机构收费较高，造成市场主体聘请专业服务机构代理服务的趋势，尤其影响中小企业规范化发展。

三、营商环境法治化保障途径

1.建立政府诚信机制

政府诚信是整个社会诚信体系的基础和灵魂。在营商环境建设中，政府诚信始终是最重要的。[2]因此，构建诚信化营商环境，应由省政府牵头，成立相应的领导小组，积极化解各地方新官不理旧账的问题，树立起诚信政府形象。参考上海政府白皮书制度，赋予白皮书权威性，将白皮书作为规范性文件，积极促进白皮书中的政策建议、改革措施的落实，构建政府诚信，这也是非强制性地扩展政府回应社会需求的方式。诚信是优化营商环境的前提，诚信建设是一个复杂的系统工程，不仅关注企业诚信，还要聚焦政府诚信建设，政府诚信是社会诚信的风向标。要有“壮士断腕”“自曝家丑”的勇气。建立健全全方位、多领域的政府失信投诉机制，将“失信”及投诉率等纳入公务员干部考核体系；建立健全政务失信责任追究制度和倒查机制，对失信地方政府相关责任人员及时处理，更好地促进政府诚信建设。

2.完善政策落实机制

探索建立专门的政策兑现综合服务平台，将政府各部门的扶持政策统一到平台申报，在此平台可以让企业了解省及市县发布的所有政策，找到符合条件的事项进行申报。[3]政策兑现综合服务平台在全国多地已有较好的实践，通过此类平台为企业提供一站式“查政策+报项目+拿资金”等政策兑现综合服务，实现便捷申报，得到市场主体的广泛认可；企业也可以根据自身发展情况在此平台上订阅不同类型的政策动态信息，通过此平台提醒企业申报，实现从企业找政策到政策找企业的转变。我们也看到政策兑现综合服务平台积累的数据是具有利用价值，通过大数据分析了解某个阶段政策扶持情况及落地成效，为各职能部门制定政策提供参考依据，实现精准施策，促进经济发展。[4]借鉴“深圳经验”，每月组织召开一次“企业家与市领导恳谈会”，畅通政策实施渠道，通过恳谈会方式，及时了解政策落实程度及存在问题，及时回应市场主体关心的问题，顺势调整政策，确保营商环境建设。恳谈会也是对政府职能部门的监督，可以及时了解情况，改进政府职能部门的工作作风。积极打造“平台＋营商服务”专线，结合地区实际调研并编制了政务服务跨区域、跨部门、跨层级数据共享和业务协同提升方案，完善跨部门协同机制，提高政务服务效率，优化营商环境。

3.推进营商环境法治建设

以政法队伍教育整顿为抓手，加强政法队伍素质建设等，清除政法队伍害群之马，打造一支铁一般的政法队伍，以回应民众的新期望；树立队伍新形象，促进社会公平正义，保障人民安居乐业。发挥行业协会、商会的监督作用，加强对政府执法部门的监督，认真对待对企业家反映的问题，对案件司法腐败问题进行清查，进一步完善司法队伍内部监督机制。建立商事争议多元解决机制，构建商事纠纷多渠道解决机制，大大减少中小企业维权成本，对市场主体的合法权益给予多角度、全方位的保护，提高保障水平。此外，政府还应及时公布负面清单，以负面清单为抓手，解决行政执法过程中不依法履职行为，从事跨境投资贸易活动的企业提供良好的营商生态环境。执法部门建立信息平台，落实对企业执法检查备案制度，对执法过程实行全程录像，防止出现过度执法现象，这也是实现行政执法公开化的措施。特别是开展对执法人员思想教育，让执法人员明白政法执法是为了保护市场稳定，及时发现问题解决问题，去陈出新，应改变粗暴式执法，转变执法观念，让“以罚代管”“为了创收而罚”成为过去式。同时政法机关还要积极履行净化社会治安环境的责任，加强普法教育落实，探索新形势下如何将法治宣传教育与企业生产经营挂钩。建立健全公检法联动机制，形成“扫黑除恶”常态化趋势，将涉黑涉恶性的团伙消灭在萌芽状态，严厉打击强买强卖、收保护费、非法阻挠项目建设等破坏营商环境的行为，积极解决危害企业合法权益的苗头。在审判裁决方面，建立专业化队伍，对涉企案件落实少捕慎诉理念，对快查快处、快审快判，解决企业因法律纠纷面临的负担。还应积极收集企业涉法律问题，出台相关指导案例，定期开展企业调研，探索创新解决企业纠纷问题的机制办法。

4.依托现代科技，优化行政审批

随着数字化进程的快速发展，政务服务便利性成了提供企业营商便利的重要因素。在企业层面，企业满意度是衡量营商政府服务环境好坏的重要因素，也是能够直接反映当地信息化水平建设；社会层面，企业是与政府相关部门打交道的重要主体，其花费的人力、物力、时间、精力能够有效衡量政府部门绩效和提供政务服务的质量和效率。借助互联网及大数据平台实现审批与监管的衔接，将审批与监管的部分工作转移到线上，通过平台，让企业看得到审批进度，更方便企业与政府间的沟通，这样政府不仅提升了工作时效，还减少了不必要的支出，节约了资源，减轻了中小企业及群众的负担，提升了政府信息化水平。通过平台的联动功能实现部门间的数据信息传递与共享，实现数据互通有无；信息传递与共享，依靠数据信息的良好传递与交流。具体平台建设可参照上海“一窗通”模式、贵阳市行政审批局的“审管分离”信息系统及海口市秀英区建设审监互动系统等，实现监管信息共享，减少企业不必要损耗，对其他地区的行政审批设置有很大参考价值。通过政府搭建的服务平台，监管部门可及时获取相关审批信息，进行事中事后监管，在规定时间将相关情况信息公示，让中小企业在办理行政审批方便快捷，及时整改存在问题及反馈问题。因此，城市营商环境发展离不开营商政务环境建设，依托大数据分析，及时解决存在问题，构建方便有效的线上线下平台。

5.招引专业的服务机构，更好地为企业服务

专业服务机构是市场主体和市场主体、政府部门等关联方的连接纽带，能形成相互协同促进的格局。专业服务机构受托于雇主提供专业的服务，可以在改善不同主体间信息传递、资源配置、权益保护等方面发挥着重要的作用。随着现代城市的建设步伐稳步推进，应加大力度引进专业性强专业服务机构方面，积极对接工程、金融、保险、审计、法律、税务等领域国际国内领先的专业服务机构，通过互助合作、服务购买等方式与该类机构开展投资推广合作，在重大项目拓展、推介活动组织及产业信息服务等方面开展深度合作，充分发挥该类机构在服务市场主体中的作用。