用好安全生产目标管理

文/古若鹏

目标管理（Management by objectives 缩写为MBO）是一种组织管理模式，也是一种管理思想。1954 年，彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中首次提出了“目标管理”这个概念。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是有了目标才能确定每个人的工作。按照德鲁克的说法，当组织最高管理者根据组织发展战略确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，确定各层级、各部门及员工个人的分目标，在此过程中要让责、权、利三者明确且相互协调，由此可建立起“自上而下层层展开、自下而上层层保证”的目标体系，管理者根据分目标的完成情况，对下级进行考评。所以，目标管理是以目标为导向，以成果为标准，注重组织与个人目标的统一，最终让组织和个人都能取得最佳业绩的管理方法。

目标管理理论或思想，是随着改革开放的春风，逐渐在我国扎根的，并在发展壮大过程中，形成了自己的特色，也使得目标管理责任制应运而生。

目标管理责任制作为上级对下级主要的考核手段，其主要做法是，上级政府将总目标分解细化并以行政方式层层下达，上下级政府之间签订基于目标任务的“责任书”或“责任状”，从而形成一整套目标和责任体系，目标完成情况则成为各级政府组织考核和奖惩的基本依据，目标自上而下分解，层层传递压力。那么，在安全生产工作上是怎么操作的呢？

安全生产目标管理责任制实施

第一，在政府层面。2004 年1月9 日，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）明确规定：“建立安全生产控制指标体系。要制订全国安全生产中长期发展规划，明确年度安全生产控制指标，建立全国和分省（区、市）的控制指标体系，对安全生产情况实行定量控制和考核。从2004 年起，国家向各省（区、市）人民政府下达年度安全生产各项控制指标，并进行跟踪检查和监督考核。”自此，我国的安全生产目标管理责任制在全国正式实施，安全生产目标考核开始影响及改变政府的治理行为。

2004 年，安全生产控制指标由全国性控制指标和分省区控制指标构成，具体指标为：亿元国内生产总值死亡率、10 万人事故死亡率、工矿企业10 万人事故死亡率、煤矿企业百万吨死亡率4 项相对指标和事故死亡人数、工矿企业事故死亡人数、煤矿企业事故死亡人数3 项绝对指标。

随后的几年，这一指标体系不断完善。2005 年，在2004 年的基础上，增加了道路交通、火灾、铁路交通事故死亡人数，在工矿商贸企业死亡人数大项下，增设金属与非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑业事故死亡人数小项，除此之外，道路交通死亡人数大项下，设万车死亡率小项。

几经变革，我国形成了安全生产控制考核指标体系，主要由事故死亡人数总量控制指标、绝对指标、相对指标、重大和特大事故起数控制考核指标4 类、27 个具体指标构成。

第二，在企业层面。80 年代企业层面开始兴起目标管理，即使发展到今天，它也在不断发挥功效。从《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2 号）内容和精神上来看，指标体系的分解只应在各级政府间进行，对是否要将控制指标直接分解到企业，并没有明确规定。

实际操作中，由于控制指标，如建筑业、烟花爆竹业的死亡人数，直接指向相关企业，因此，在目标管理责任制的指引下，政府就直接向企业进行目标分解和落实，与企业签订安全生产目标管理责任状。

这份责任状具体规定了事故指标和企业应做的工作，明确了企业应承担的安全责任，主要负责人也就感到了压力。然而，在企业内部也根据内外部要求，层层往下分解指标，层层签订责任状。这种模式在很多企业持续至今。

安全生产目标管理责任制成效显著

从国家统计局及应急管理部公布的相关数据可以看出，2005 年至2019 年生产安全事故死亡人数、亿元GDP 生产安全事故死亡人数、煤矿百万吨死亡人数逐年下降，工矿商贸企业就业人员生产安全事故10万人死亡人数除2016 年有小幅反弹外，始终呈现下降趋势。除此之外，2005—2017 年生产安全事故起数和较大事故起数逐年下降，重特大事故总体可控，稳中下降。同时，2018 年和2019 年生产安全事故总量、较大事故、重特大事故起数同比实现“三个下降”，2018 年共发生19 起重特大事故，当年只发生了1起无人员伤亡的特别重大事故，这是自新中国成立以来首次全年未发生死亡30 人以上的特别重大事故。上述数据证明，我国安全生产状况总体稳中向好。对于遏制事故发生及减少死亡人数，目标管理责任制着实发挥了不小的作用。

目标管理 问题犹在

第一，政府层面。如果仅仅严格考核事故起数、死亡人数等结果指标，并以此为导向进行安全生产治理和改善，就会导致对结果的过度关注，缺少对过程的控制和关注。同时，由于安全生产是一项长期系统性的工作，其安全效益具有潜在性和滞后性，政府的投入、治理很难被测量，这就迫使一些地方政府通过某些“形式”上的治理，来应对上级的考核压力，例如，在重大、重要事件和节假日期间，地方政府通过限产或临时关停企业等形式，保障属地在一段时间内不出生产安全事故。综上，这最终造成一种治理效果评价的困境。

第二，企业层面。在进行目标责任制管理时，存在分解目标不正确的现象，“目标平移、机械分解”的问题并不少见，如公司层面的目标是当年死亡人数为0，各职能部门、分厂、班组在分解目标时，目标均为死亡人数为0；公司安全生产轻伤率5‰，各个分厂、班组就层层缩减，以确保压力传递，总目标实现。由此可见，目标指标在层层分解的过程中，企业或者其下属单位没有根据自身安全生产责任制，制定相应的过程指标，如安全培训参培率、隐患整改及时率、“三违”率等。

综上，无论是政府还是企业，单纯依靠结果指标，缺少过程指标的目标管理，是一种责任承包，责任包干，它无法专业、客观地评价安全生产工作的成效。没出事故还好，一旦发生事故或者出现重大问题，就无从下手分析解决问题，随之而来的是全覆盖和零容忍的运动式治理，并逐步形成了“不出事就行，违一违章（规）其实也没啥”的氛围。

展望未来

2020 年，国资委下发了《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》，这虽然是对国有企业下达的改革发展任务，但通过国有企业的带头引领作用，与民企进行市场化的协作和良性竞争，势必会整体提升中国企业的全球竞争力，对企业安全管理而言，必然带来变革。走向高质量发展阶段，在安全生产目标管理上，我们要实现“既要管住，也要管好”的目标。对此，笔者有两方面的思考。

第一，在政府层面。一方面，用结果指标守住底线和红线，保一方安宁稳定，继续施行“一票否决”；另一方面，用发展性指标强化安全生产责任制的落实，并借助发展性指标的考评，系统地筑牢安全根基，以此防范化解重大风险，从而构建“大安全”观，推动全民安全文明素质提升。

第二，在企业层面。根据国家法律法规、地方监管和上级要求，以及自身的发展阶段和安全需求，设定安全目标，以此形成结果指标；基于企业内各单位的安全生产责任制，将结果性指标分解转化为过程指标。在进行绩效考评时，从当下的实际情况出发，平衡考评中过程指标和结果指标的占比。引入过程性指标的考评，不仅可以支撑安全目标的完成，也可以找到各环节安全管理改善提升的空间和方向。

由此，通过政企联动，形成以安全生产责任制为核心，过程控制性指标为主体的安全生产治理综合评价体系，朝着中国特色的安全生产目标管理再上台阶。