《工作场所职业卫生管理规定》解读

文/李珏

为贯彻落实国家行政审批制度改革以及深化“放管服”优化营商环境工作的要求，适应政府职业健康监督管理职责的调整和变化，国家卫生健康委对原国家安全生产监督管理总局2012 年4 月27 日公布实施的《工作场所职业卫生监督管理规定》（国家安全生产监督管理总局令第47 号）的部分内容进行了修订，形成了《工作场所职业卫生管理规定》（中华人民共和国国家卫生健康委员会令第5 号，以下简称《规定》）。《规定》自2020 年12 月4 日公布以来，引起了社会的普遍关注，现就如何把握和理解《规定》的修改内容、作用与意义、应当注意的问题等方面的热点问题，从专业技术的角度提出如下解读。

《规定》修订的主要内容及其背景

删除了原《规定》中涉及使用有毒物品作业场所职业卫生安全许可的有关规定

对于使用有毒物品作业场所，原《规定》中规定：当其初次申请职业卫生安全许可证，或者职业卫生安全许可证有效期届满申请换证的，应当及时委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害现状评价。由于国务院2014 年发布的《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27 号），取消了“使用有毒物品作业场所职业卫生安全许可”事项，故本次修订删除了原《规定》中涉及使用有毒物品作业场所职业卫生安全许可时进行职业病危害现状评价的规定。

删除了有关职业病防护设施“三同时”行政许可的管理规定

对于可能产生职业病危害的新建、改建、扩建的工程建设项目和技术改造、技术引进项目，原《规定》中规定：建设单位应当按照《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第51 号）的规定，向安全生产监督管理部门申请备案、审核、审查和竣工验收。由于2016 年全国人大常委会修改《职业病防治法》，取消了建设项目职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计审查和竣工验收等许可事项，故本次修订修改为：建设单位应进行职业病危害预评价、职业病防护设施设计、职业病危害控制效果评价及相应的评审，并组织职业病防护设施验收，删除了原《规定》有关职业病防护设施“三同时”行政许可的管理事项。

修改了有关职业病危害因素检测频次

对于存在职业病危害的用人单位，原《规定》中规定：应当委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构，每年至少进行一次职业病危害因素检测。

为进一步落实国务院对加强和深化“放管服”改革和优化营商环境工作的要求，减轻企业负担，本次修订依据用人单位的职业病危害程度，在保障劳动者职业健康的前提下，适当降低了职业病危害因素检测频次，修改为职业病危害严重的用人单位，每年至少进行一次职业病危害因素检测，每3 年至少进行一次职业病危害现状评价。职业病危害一般的用人单位，每3 年至少进行一次职业病危害因素检测。

调整了监督管理主体和职责

2018 年国家机构改革，将原国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合到国家卫生健康委，据此，《规定》调整了原《规定》中的监督管理主体和职责。一是将监管主体由“安全生产监管部门”修改为“卫生健康主管部门”；二是将卫生健康部门的放射卫生监管工作范围由过去的医疗机构放射卫生监管拓展为包括核工业与辐射技术的全行业管理，并进一步明确医疗机构放射卫生管理按照放射诊疗管理相关规定执行；三是将煤矿职业健康监督管理职责从国家矿山安全监察局划入到国家卫生健康委。

修订《规定》的重要意义

本次《规定》的修订，从完善我国用人单位职业卫生管理以及强化政府职业卫生监管的角度，具有以下重要意义。

取消若干行政许可，强化用人单位的职业卫生自主管理

当前，我国绝大多数用人单位的职业卫生工作，主要采用法规遵守型管理方法，即用人单位各项职业卫生工作寻求的是对相关法规标准以及监管要求的合规化。但是，由于法规标准建设存在滞后于生产实际的特点，世界上任何一个国家的职业卫生法规标准建设都是处于不断完善和调整的过程中，特别是当用人单位面临使用新的有毒有害物质，或者新建、改建、扩建建设项目时，由于其存在诸多新的尚无明确法规标准要求的职业卫生问题，很难通过事前行政许可的监管方法，来实现用人单位有害物质管理或建设项目职业病防护设施设置的一律合规化，而最佳的途径是推动用人单位自主地评估有害物质或建设项目产生的职业健康风险，并通过事前采取有效的控制措施，来确保将风险降低到允许的水平。

因此，本次修订删除了原《规定》中涉及使用有毒物品作业场所职业卫生安全许可的有关规定，并取消了建设项目职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计审查和竣工验收等许可事项，其意义不仅仅是为了将行政监管部门的监督管理从事前监管转变为事中、事后监管，加强和深化“放管服”改革和优化营商环境，更加重要的是，以此来进一步强化用人单位的主体责任，推动用人单位遵守各项相关法规标准，结合自身存在的职业病危害情况来积极自主地开展职业卫生自主管理，从而切实取得职业病危害控制的实效。

改革职业病危害因素检测频次规定，推动用人单位职业卫生工作的科学化管理

职业健康损害是由于劳动者在从事职业活动过程中暴露于职业病危害因素所引起。因此，为了确保劳动者的职业健康，应当通过职业病危害因素检测来及时掌握劳动者作业过程中的职业暴露水平，对高浓（强）度暴露的岗位采取改善作业环境、减少接触时间等综合性防护措施，从而降低劳动者的职业暴露水平，确保劳动者的职业健康。

原《规定》要求：存在职业病危害的用人单位应当定期对工作场所的职业病危害因素进行检测。但是，职业病危害因素检测本身并不是目的，重要的是通过检测如何能够及时发现高浓（强）度暴露，并将有限的财力和人力用于采取控制措施降低职业暴露水平上，切忌为了检测而检测，造成资源浪费，好钢没有真正用在职业病危害控制的刀刃上。

为此，本次修订删除了原《规定》的一律性定期检测要求，而是对存在不同程度职业病危害的用人单位进行分类施策，提出职业病危害严重的用人单位，应当每年至少进行一次职业病危害因素检测；职业病危害一般的用人单位，应当每3 年至少进行一次职业病危害因素检测。其意义不仅是确保了用人单位对高风险暴露情况的密切监视与改善，同时，也提高了各类用人单位职业卫生管理的科学化和精准化水平。

理顺职业卫生监督管理职责，助力职业卫生法规体系与监管体制的一体化建设

2018 年以前，我国的职业卫生行政监管体制一直处于多部门分散的状态。这不仅制约了我国职业卫生行政监管队伍的专业化建设和发展，也影响了我国职业卫生法规体系的系统化制定与实施。因此，《规定》适应2018 年国家机构改革的发展需求，将分散于原国家安全生产监督管理总局和原国家卫生和计划生育委员会的职业健康监督管理职责一并整合到了国家卫生健康委，将分散于各个行业和领域的不同职业卫生工作一并归属到了国家卫生健康委的职业健康监管范畴。

这不仅有利于推动我国职业病预防和职业卫生监管的科学化发展，避免职业卫生工作的多头化管理，更重要的是有助于我国职业卫生法规体系的一体化设计与建设，有助于我国职业卫生监管组织体制的长期稳定发展，将加快我国从传统职业病防治向预防肌肉骨骼损伤和职业紧张等工作相关疾病以及全面健康促进的转型，从而助力“健康中国”战略的有效实施。

用人单位落实《规定》应注意的问题

针对本次《规定》修订的主要内容以及修订的主要目的，用人单位在落实修订后的《规定》中应特别注意以下问题。

强化建设项目职业病防护设施“三同时”的自主管理

为了应对取消建设项目职业病防护设施“三同时”行政许可所带来的监管方法、监管时机、监管频次等的变化，切实提高建设项目职业健康风险的控制水平，用人单位应当建立有效的建设项目职业病防护设施“三同时”管理制度，从以下4 个方面强化建设项目职业病防护设施“三同时”的自主管理：

一是落实职业病危害预评价、职业病防护设施设计以及控制效果评价与验收等“三同时”管理规定，不仅应包括新建、改建、扩建建设项目以及技术改造和技术引进时，还应包括变更原辅材料、变更技术设备等所有可能导致职业病危害因素变化的情况，而且，除了考虑控制传统的职业病危害外，还应考虑肌肉骨骼损伤、职业紧张、过劳死等工作相关疾病的控制需要。

二是由于职业病危害评价、职业病防护设施设计等工作是一项技术性、专业性极强的工作，它既需要进行职业病危害因素的识别、职业接触分析、职业接触检测与评价，也需要对高风险岗位与人群职业病防护技术措施进行策划，以及对相关措施的法规符合性进行检查与判断等。因此，鉴于当前我国用人单位缺少专业知识与人才的实际情况，为了确保通过评价或设计来真正实现建设项目前期预防的根本目的，在可行的情况下，建设单位应当尽可能委托具备专业技术与人员的技术服务机构来实施职业病危害评价或职业病防护设施设计。

三是鉴于我国目前针对各类职业病危害因素防护措施要求的法规或标准尚不健全，建设单位在组织实施职业病危害评价时，在采用法规符合性评价与管理方法的同时，还应当努力采取风险评价与管理的方法，聚焦不可容许的高风险策划并实施旨在降低其风险水平的最佳控制措施，以确保建设项目的职业病危害控制不仅寻求对法规标准的符合性，而且还能够最大程度地降低各类职业健康风险。

四是由于修订后的《规定》对建设项目职业病防护设施“三同时”实行事中、事后监管，因此，建设单位在完成建设项目职业病危害评价或设计等具体工作后，应切实按规定组织实施好评价、设计或验收项目的评审及其后续完善工作，并注意保存相关文件或记录等备查。

推动职业病危害因素检测工作的科学化管理

针对《规定》修订的职业病危害因素检测频次，用人单位应当制定科学的管理制度。

首先，应当尽可能选择高水平的职业卫生技术服务机构，准确客观地识别与检测自身存在的职业病危害因素及其职业接触水平，并参照国家相关法规标准，科学评价本单位及其作业岗位的职业病危害程度（严重或一般），按照职业病危害程度来科学地组织和安排职业病危害因素检测工作。

其次，对于职业接触水平超标的作业岗位，应当与职业卫生技术服务机构积极配合，按照下列优先顺序，策划和实施有效且可行的控制措施来降低劳动者的职业暴露：

一是优先采用有利于防治职业病和保护劳动者健康的新技术、新工艺、新设备、新材料，逐步替代职业病危害严重的技术、工艺、设备、材料。

二是采取有效的工程防护技术和职业病防护设施，减少职业病危害因素的产生或降低作业环境的职业病危害因素浓（强）度。

三是采取能够降低劳动者职业接触水平的作业管理措施。

四是当上述措施不能将劳动者的职业接触水平控制在标准限值以内时，应当为劳动者提供和保持适宜的个人使用的职业病防护用品。

《规定》配套建设的建议

虽然《规定》在用人单位职业卫生管理机构设置、主要负责人和职业卫生管理人员培训、职业卫生管理制度和操作规程制定、职业卫生档案资料建立等方面作出了明确的具体规定，但尚有一些重要的技术措施要求还缺少具体的、可操作性的标准或规范性文件予以支持。

因此，为了促进《规定》的有效落实，切实发挥《规定》规范用人单位职业病防治和卫生健康主管部门监督管理的指导作用，下一步在大力开展《规定》的宣传、教育的同时，建议还应逐步完善强化建设项目自主性职业卫生管理所需的职业病危害风险评价标准；指导用人单位评估确定职业病危害程度（严重或一般）所需的规范性文件或标准；指导用人单位具体落实职业病防护措施所需的重点职业病危害管理标准；指导用人单位开展职业卫生管理人员以及职业病危害严重岗位劳动者的职业卫生培训所需的职业卫生培训管理办法等支持性标准或规范性文件的配套建设。