社会治理视角下高校审计职能定位分析

曹 明

（浙江同济科技职业学院 浙江杭州 311231）

一、审计职能转换源于高校治理新的要求

（一）高校治理的宗旨决定审计职能的强化

社会治理的宗旨是回应公众利益关切，其治理方式在于突出政府、社会和高校等利益主体间的多元互动和协同共治。与之相应，高校在人才培养和服务经济社会发展上与公众利益密切相关，因此建立审计监督机制是积极回应公众利益关切的有效途径。当前高校办学规模不断扩大，财务收支不断增长，但由于内部管理制度的弱化，某种程度上存在财务管理失控和偏离高校办学宗旨的问题。而高校内部审计理念陈旧、职能定位不准、审计内容单一，导致监督效能发挥不出来。因此确立高校审计服务于公众利益和学校整体发展的认识，是高校治理宗旨，也是办学宗旨，其能够强化审计职能的作用。

（二）高校治理的教育理念转变带来审计理念转变

教育理念是高校治理的构成内容，新时代高校坚持以人为本的教育理念，其根本任务是培养人才。高校审计是治理结构的组成，对此要顺应教育理念的转变，服从服务于教育理念创新的需要，同时要坚持以教学为本，以培养全面发展人才为审计目标，紧扣学校的中心工作和重大事项，把维护国家、学校和师生利益作为审计工作的根本出发点，从而为学校科学决策当好参谋和助手，从单纯经济监督向保障高校教书育人全面发展的“免疫系统”深化。

（三）教育模式变革决定高校审计内容改变

社会治理的本质在于制约公权力，以更好保障人民的根本利益。教育模式变革是高校治理的主体内容，由规模扩张向质量提升转变，成了教育模式变革的主导，其立足于社会对人才的多元化需求，围绕提高教育质量展开的。在推进教育制度建设上，要求高校审计不但要发现问题、纠正错误，还要在全面推进依法、依规治校方面发挥作用，并且在积极推进教育评价改革、完善制度执行落实、考核评估、激励惩戒等机制上也要发挥建设性作用。

（四）治理目标决定高校审计重点职能的突破

社会治理讲求效率和效益，这正是绩效管理的基本原则。相应的审计职能不能局限于财务收支的调查监督，而要将重点放在履行治理责任的效率和效益上。高校审计是基于高校治理的大方向，服务于高校治理的绩效管理目标，除对学校的财务收支、经济活动、资产管理等情况做好常规审计工作提高经费效益外，还要在完善学校制度建设上加强监督和出谋划策。审计通过其权威性、客观性和公正性，从绩效设计、绩效分配、绩效评价等方面入手，对学校绩效管理情况进行综合性地统计、分析和评估，并进行全面原因分析，进而积极介入学校管理、科研、教学、社会服务等各方面的绩效管理活动，并参与考核学校各部门服务的效率和质量，最终提高学校整体治理效能。

二、社会治理视角下的高校审计职能定位

（一）基于经济监督的基本职能

经济评价和鉴证是审计的基本职能，其主要是对经济运行中的经济行为实施监督，以保障其真实性、合法性、合规性和是否达到效益目标的。这种监督通常来自组织内部管理的需要。随着高校办学规模扩大及办学方式的多样化，高校经济活动日趋复杂，为保证资金安全完整并得到合理有效利用，需健全审计监督机制。在审计具体环节，学校财务收支合法性、真实性是审查的重点，对此特别要关注专项资金的管理及使用，以及资产、修缮和基本建设管理等业务的内部控制，经济监督的基本职能会作为学校内部管理纳入常态化管理。

（二）基于人才培养总体目标的增值服务职能

审计本质上并不限于查漏补缺，而是向“管理服务”延伸，其通过对所掌握的大量信息、分析、判断，以全面参与决策管理。特别是审计咨询职能的拓展，其是向服务职能转化的具体体现。高校审计服务于高校治理的总体目标，以培养人才为主导，其审计职能已跨越经济领域兼顾教学质量、学科建设、科研水平等方面，甚至涉及现代学校制度架构体系建设。在具体审计环节，针对影响教学管理控制体系的健全性和有效性进行分析和评价，以保证学校科研资金遵守科研管理法规制度。这些项目的审计立意均紧密切合国家时势政策和学校发展大局，从而既满足了学校管理上的需求，也凸显了高校审计的增值服务职能。

（三）基于完善高校治理体制的风险管理预警职能

审计是社会治理的“免疫系统”，在保障国家经济、民生和社会安全方面发挥着无可替代的预警作用。基于风险导向，高校审计成为全面风险管理中的协调者和预警者，在识别重大风险上，要以审计项目为依托，以翔实的数据、确凿的事实和全面的分析，主动发现与识别影响学校事业发展的系统风险，揭示教育改革发展中的瓶颈性问题，并以审计要情形式进行建言献策，从而在决策建议基础上协调各部门规避、转移和消除风险，促进学校部门联动机制建立，确保整个教育流程顺利执行，最终真正发挥高校审计的预警职能。

（四）基于现代大学制度治理的建设职能

依靠制度建设推动社会治理，是治理走向现代化的必由之路，由制度优势转化为治理效能，反过来又会更好地促进制度建设，因此其支撑了整个治理体系的推进，并反映治理结果。高校发展需要基于现代大学制度架构大学治理体系，而高校审计将成为大学制度建设的主要力量。随着审计关口前移，审计内容在向财务审计和管理审计的综合审计发展，其从资金、资产管理扩展到教学管理、科研管理以及社会服务，此时审计职能更具有建设性。审计以提高办学质量和管理水平为宗旨， 以帮助审计对象加强制度建设和提升管理水平为出发点，注重从体制、机制、制度层面发现和分析问题，关注制度缺陷，通过审计发现相关业务领域存在的高发性、普遍性问题，并提出改进和完善的建议，最终归宿在于服务于学校培养人才大局和促进组织建设更趋合理性、健全性及效能性，进而促进大学现代制度建设。

（五）基于高校绩效管理的考核职能

绩效管理是社会治理的重要抓手，对此要构建多元参与的评估体系。在绩效规划、绩效评估、绩效改进、绩效问责以及结果运用等方面，审计扮演着重要角色。常规审计注重的是组织活动的经济性，而开展绩效审计重在对组织运行的效率性和效果性进行监督。高校绩效管理是高校治理的重要构成，具有明确的目标性和治理导向性。在加强对高校各系统经济活动效率性和效益性监督的同时，在教学、科研、社会服务等方面需借助审计职能构建绩效指标体系，对职工的工作绩效进行综合检查和评价。绩效管理最大的障碍在于沟通和整改，高校审计通过深入教学、科研、基础建设、领导经济责任的审核、评价，可以更好督促系统各部门提升绩效。

三、社会治理视角下有效发挥高校审计职能的思路

（一）高校审计职能定位重在认识到位

为发挥高校审计职能，必须强化审计的权威性和独立性，以规范权力运行为突破口，高校审计应按照《大学章程》明确审计地位、健全审计机构、强化审计权威。学校领导要从高校治理和大学制度建设层面重视审计工作，把审计工作纳入领导责任考核内容，保证审计工作有效开展。另外，审计工作也要在提高质量上积极作为，严明工作纪律，严格遵循审计流程，提高审计效率，充分发挥审计在各项教学管理事务中的监督、评价和调节作用。

（二）立足基本职能，重在发挥服务职能

监督职能是审计的基本职能，只有立足于监督职能，才能更好发挥好服务职能。但另一方面，只有通过服务职能的有效发挥，才能更好促使监督职能到位。为拓展审计领域，高校审计应着眼于现代大学制度建设的需求，为学校的改革发展服务，做到以服务为先，坚持监督与服务并重，在监督中服务，在服务中监督，通过监督评价督促规章制度落实。对此要扩展咨询服务职能，掌握相关的政策、法规和流程，根据组织发展需要，主动提供解决问题的方案，帮助部门制定有关内部控制制度。

（三）从全局出发，全面把握审计职能的发挥

高校审计要立足于体制机制、制度和政策问题，对此要坚持全面协调，本着学校可持续发展的目标，从更高层面、更广视角对调查事项进行分析和判断，要从全面性、系统性深入审计转型，尽快向服务于社会治理的综合性审计调查方向转变。要紧紧围绕高校改革发展要求，创新审计工作方法，在认真开展审计专项调查的基础上，积极开拓审计服务内容，要多从宏观层面进行分析和评价，为高校宏观决策提供科学依据。同时要整合各职能之长，从宏观战略角度安排和实施项目审计，为高校可持续发展提供支持。

（四）强调全过程审计中的回应和整改效果

审计职能由事后审计向事前、事中的全过程延展，只有发现问题、揭示问题并促进回应和整改，审计职能才算达到效果。审计机关要加强对审计决定执行情况的跟踪督查，定期对整改情况进行了解，督促、提醒相关部门和人员按时完成整改工作，并就重要事项向管理层报告。高校审计必须突破传统的监督方式，由单纯事后监督转向全过程跟踪审计，为保障审计整改意见的落实，还需加强后续审计。在教学改革、科研经费、基建工程等审计方面，要实现从项目立项到财务决算、绩效结果各个环节的实时跟踪、严格审核把，并针对性地提出整改建议，制订整改方案，从而通过审计整改，落实高校治理的改革建议。

（五）坚持统筹兼顾，突出审计的重点职能

根据统筹兼顾原则，既要从全校师生利益出发，又要从构建现代大学制度的改革中心出发，以提高审计工作效率和效果为最高要求，针对学校的工作重点和资金走向，加强审计监督。同时要紧紧围绕高校改革和发展中出现的新情况、新问题开展审计工作，实现从查错纠弊向绩效审计转型，从而更好地服务高校制度建设。在绩效审计时，不仅要注重经济效益、社会效益，还要深入分析是否有利于学校人才培养大局的教育生态效益，这是促进高校实现高质量、可持续发展的关键。