垃圾分类新政：多元主体利益博弈的思考——基于苏州城区的调研分析

徐一帆

苏州大学，江苏 苏州 215123

1 选题背景

实行垃圾强制分类的管理模式，是落实国家保护环境战略的体现，本身是符合绿色发展、可持续发展理念的，而且垃圾分类也确实是公民应尽的义务[2]。当前对于垃圾分类，全国上下已经采取了一些措施，《生活垃圾分类制度实施方案》要求2020年底前在46个重点城市实施强制分类[3]。2019年10月25日，苏州市十六届人大常委会第二十二次会议，审议并通过了《苏州市生活垃圾分类管理条例》，苏州垃圾分类在2020年6月1日起强制执行。这一条例的出台，也是反映了之前垃圾分类成效不显著的问题。

苏州市用自己的方式在垃圾分类的困境中“突围”，如物业受到政府的委托对居民垃圾分类的监督，社区委托社会组织对于垃圾分类进行定期宣传，居民在社区的指导下进行垃圾分类。当然这其中也存在着许多问题，如社区如何有效长期监管垃圾分类，居民如何形成长期垃圾分类习惯，政府如何考核社区垃圾分类的成效等。政府、物业和居民是如何应对垃圾分类新政的出台，相互之间如何进行利益分配从而达到“多赢”，如何制定适应现代苏州居民生活的、真正有效运行的垃圾分类系统等等，都是值得我们探讨的问题。

2 相关概念

2.1 委托代理理论

街道受到上级政府的委托，进行垃圾分类的实施，上传下达，一方面有来自上级的压力，另一方面又害怕承担责任。物业受到政府的委托，协助居民进行垃圾分类，物业与政府的委托关系中，存在信息不对称的问题，双方职责不明确，物业作为受委托人不愿意积极主动采取宣传措施并解决一些当前存在的问题，害怕没有协议的制约，给自身带来风险和利益损害。

2.2 多中心治理理论

多中心治理理论产生于20世纪70年代，强调多个主体共同治理的重要性。多中心治理广泛应用于公共管理中，多中心治理理论是多个主体作为中心共同参与社会治理，比如政府、居民、社会组织等等。

在案例中，物业认为政府是垃圾分类的主要责任人，但其实垃圾分类的主体是多元的，在垃圾分类推进过程中，单靠政府的努力远远不够，还需要居民的积极配合和物业的主动解决问题，多元中心治理为垃圾新政的实施提供了解决措施。

2.3 计划行为理论

计划行为理论指的是人的行为并不完全出于自愿，而是处在控制之下。计划行为理论因其对个体行为有良好的解释力和预测力，被大量应用于生活垃圾循环利用领域，为居民垃圾分类行为分析提供较为有效的理论框架[4]。首先，居民作为执行者，不熟悉垃圾分类知识；其次，由于制度尚未完善，配套设施和人员没有跟进，社会在垃圾分类方面带给居民的影响较小，即主观规范程度较低，不足以支撑居民自觉地完成垃圾分类；最后，居民受周围环境因素影响和“随大流”心态，导致直觉行为因素较弱。三者综合影响，导致居民垃圾分类行为意向较小，也导致了社区垃圾分类的现状。

2.4 博弈论

本文将利用博弈思想来论证政府、居民和物业之间从多元博弈到多元共治的过程。这其中各方利益诉求和各方的额外负担不一致，便出现了不协调的局面，导致了垃圾分类的实施出现一系列问题。

3 A小区现状分析

3.1 A小区垃圾分类取得的成效

2020年6月1日，A小区开始试行生活垃圾“四分类”投放模式，成为街道首个生活垃圾“四分类”试点小区。A小区设置生活垃圾定时集中投放点1处，实施可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾“四分类”。在7：00～9：00和18：00～20：00两个时间段开放，点位配置2名分拣员，对分类不到位的垃圾进行实时分拣。

小区还充分利用社工委宣讲团的力量，对物业员工、社区志愿者、居委会社工进行入户宣传培训。社区、物业公司在居民活动较多的小区出入口、物业接待点、小区广场、楼道口等设置了宣传栏、海报等90余处，社区联合物业公司、社会组织开展垃圾分类宣传活动，迄今为止，社区累计举办垃圾分类宣传活动20余次，发放垃圾分类倡议书、宣传手册2000余份，有效提高了居民对垃圾分类的知晓度和参与率。为确保A小区垃圾分类试点工作顺利进行，街道和物业公司通力合作，经过多次现场调研、召开推进会、开展人员培训，小区垃圾分类工作有序开展。

3.2 A小区垃圾分类取产生的问题

3.2.1 新举措的窘迫感

在垃圾分类实施得如火如荼之时，A小区物业接到上级需要撤回垃圾桶的通知，紧急转变新举措，修建了垃圾分类房，派遣了一到两位工作人员开始进行辅导，主要任务是“定时定点”的全方位监管和要求居民厨余垃圾破袋处理，居民对于忽然改变的政策不知所措。

虽然物业与政府签订了协议，担负起实行垃圾分类的责任，并且积极帮助政府进行宣传，给居民和政府正面积极的形象，但是渐渐地随着物业正常工作的开展，物业工作更加繁忙，为了年底的绩效考核，开始不断推进日常事务，增加了工作的窘迫感。

3.2.2 “定点定时”中的困境

在规定时间以外，一些居民因错过了投放时间，随随便便就把垃圾扔在了小区的路边或绿化带内，只能等到志愿者早上来了才能清理，不少居民在家中都能闻到随地乱丢垃圾的臭味。一些居民由于时间限制和无人监管等问题，无法有效实行垃圾分类，当志愿者告诉他们需要重新分类时，他们表现出了反感情绪，得不到有效配合。

4 破解多元主体利益博弈的困境

4.1 多元主体利益博弈的分析

在垃圾分类政策执行的过程中，居民、政府和物业都有自己的利益诉求，且都有额外的负担。对于政府而言，政府一方面迫切想要满足人民日益增长的美好生活需求，另一方面，为了满足人民需求，又需要付出一定的代价，大量的工作压力等。对于居民而言，居民有对于美好生活的需求，内心也渴望绿色低碳的生活，但是与此同时，垃圾分类又给自己的生活带来了不便，这时居民的行为也产生了阻碍，就产生了消极的态度，疲于应付，不主动配合。物业作为政府委托的对象，与政府签订了协议，一方面想履行和政府的承诺，另一方面自身也有许多其他工作，为了节约成本而忙于应付。三方都在自身利益和额外负担中权衡比较，追求自身利益最大化。

垃圾分类的公共政策在某种程度上是代表着特定的利益分配，牵涉到居民和物业各方的利益，在垃圾分类政策执行的过程中，保持绝对的“价值中立”是难以实现的。正如美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特诺姆所指出的：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人，也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范”。政策利益是相关主体在政策执行过程中的重要考虑因素，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或是违反政策[5]。因此，政府、居民和物业博弈的根源其实就是利益的冲突。

4.2 A小区在垃圾新政推行中产生新问题的原因

4.2.1 居民能力、动力和毅力的缺失

制度完善是居民给政府相关部门提出的一条基础要求。对于配套硬件设施，作为居民最能直观感受到政府在垃圾分类投资和重视程度的部分，也同样直接影响着居民垃圾分类的意识。据此次问卷调查结果显示，仅垃圾运输车这一项配套设施，就成了垃圾分类的“中梗阻”，打击着居民参与垃圾分类的积极性。

由于制度尚未完善，配套设施和人员没有跟进，社会在垃圾分类方面带给居民的社会压力较小，即主观规范程度较低，不足以支撑居民自觉地完成垃圾分类；此外，居民感受到的外部激励缺失，周围环境因素影响和“随大流”心态，导致居民垃圾分类行为意向较小，也导致了社区垃圾分类的现状。

一些居民在保护环境的能力、动力和毅力上都有所欠缺。能力指关于保护环境的基础知识，用于保护行为的方法论，关于垃圾分类的层面就是居民是否知道手里的垃圾该投放到哪一类垃圾桶；动力又分为外在激励和内在激励，一个是社会给予居民的刺激或者说鼓励，另一个是居民自身内心的责任感、道德水准，两者相辅相成，促使居民产生垃圾分类的意愿；毅力是个人在拥有前两项后，主动地将垃圾分类这一行为持续下去，成为自己的生活习惯。从访谈中可以发现，一些居民自身社会责任感偏低、所受相关教育不足，再加上外部的社会压力较小，从而导致他们没有产生这种分类垃圾的行为，或者一些居民的有效的分类行为在长期的垃圾分类中消解。居民确实希望垃圾分类能够有效施行，也期望环境能够得到改变，这是他们的利益诉求，可是这种利益诉求在短时间内几乎看不到，再加上自己本身能力的缺失，就更加无法做到垃圾分类了。在利益博弈中，居民收下了物业发放的告知书，做出了承诺，但是他的行为却呈现出相反的现象，这就是利益博弈和额外负担之间的不协调的情况。

4.2.2 物业和居民的利益博弈

物业其实也只是一个受委托的角色，从物业的角度来说，物业执行了政府委派的任务，这是一种履行承诺、担负责任的表现。然而居民对于物业的行为表示不满，对于物业突然的举措感到疑惑和不知所措。居民还没有完全适应垃圾分类新政策，就又要适应新的规定，这给居民的生活造成了困扰。双方在利益诉求中都没有得到正向反馈，积极性都有所下降，因而出现物业不能有效施行政策。居民也不能有效配合的困境。物业并不会主动去解决居民的问题，而是应付了事，态度消极，居民感觉物业并没有垃圾分类的职责，自身积极性下降，自然也不愿意去配合物业的工作。

4.2.3 物业与政府的利益博弈

物业主要目的还是以盈利为主，通常不愿意冒着风险自己行动，物业只能等到委托方与其签订协议，才开始进行行动，这样的契约关系为其利益提供更多的保障。但是当建立委托和受委托关系之后，物业一样可以选择是否履行、接受契约，并决定是否努力达成更好的委托关系。

很多物业都认为垃圾分类的主要责任方是政府。政府应该安排专人前来开展活动，另外也需要投入一定的资金来协助活动的有效开展，物业只需要应付一些简单的宣传工作，完成政府下达的指令就可以。

案例中的物业一方面想要履行与政府签订的承诺，担起垃圾分类的责任；另一方面又把垃圾分类的责任推给政府和居民。从理性经济人的角度出发，物业在垃圾分类中的工作好坏并没纳入政府对其的年度工作考核体系中，在精力有限时，物业自然会尽力做好其他考核指标中的工作，此时对于垃圾分类的态度就是消极的。

物业对于垃圾分类的消极态度决定了其在具体工作中的被动和应付。看到垃圾分类中的新问题，物业并不会主动去解决，对垃圾分类缺乏足够的工作积极性，基本上都是履行与政府的协议，仅仅是扮演着协助者、配合者的角色。

5 从多元博弈到多元合作

针对上文中分析出的原因，笔者现对居民垃圾分类问题提出如下建议。

5.1 政府积极引导

一是思想上调动居民的积极性，引导社会文化，形成居民的绿色文化观念。政府需要给居民和物业提供更多的正向激励，如对于居民和物业的良好表现进行物质上和精神上的肯定，引导居民更加有效地投入垃圾分类的各项工作中，并满足物业的利益需求，从而使得物业在行动上履行承诺。

二是需要提升执行能力，完善相关制度，做到具体、细化，且可长期保持不变。由于垃圾分类政策的彻底实施是一个长久的过程，不同地域的生活垃圾种类占比、居民生活习惯、配套设施等关键性因素不同，因此在制定垃圾分类政策时，应因地制宜，充分考虑每一环节中的细节，确保政策制定后居民拥有充足的时间适应，并形成生活习惯。

三是要引导社会力量，加入帮助垃圾分类的行列。政府应该开设各种形式活动，充分发挥“三支队伍”的积极作用，培育固定培训教员、指导员和志愿者开展定期的垃圾分类，帮助居民提升垃圾分类意识，并且应当发挥党建引领作用，成立特色队伍。政府应认可社会组织的工作优势，提供制度化参与平台，探索灵活多样的协作方案，纠正社会失灵[6]，这就要求政府还要引导第三方组织加入垃圾分类的行列，动员更多的社会力量参与到垃圾分类治理的公共事务之中，提升全民的热情和积极性。

5.2 物业主动应对

物业在追求利益的同时也需要考虑到垃圾分类的主要意义。垃圾分类不能单靠一方努力，而是需要政府、居民、物业等多方参与其中，形成合作共治的局面。此外，物业需要通过配合政府工作、及时反映问题，适当宣传，定时监督等方式，来提升居民垃圾分类实际水平。

5.3 居民参与社会治理

生活垃圾的产生与现代社会的发展相伴而生，但人与生活垃圾的关系似乎一直以来都处于一种自然的疏离状态[7]。因此，居民需要努力增强社会责任感和垃圾分类的专业知识，需要认识到垃圾分类是环境保护的重要一环，每个人都需要为了“蓝天白云，青山绿水”的目标贡献自己的一分力量，积极配合相关部门的工作。另外，可以积极参与有益的垃圾分类活动，许多垃圾分类宣传活动，以及一些相关的环保展览等都具有一定的趣味性和教育意义，值得参加，要提升垃圾分类参与度。当自身能力受到限制时，可以及时向监管人员寻求帮助，当对于自己生活造成严重困扰的时候，及时向社区和物业反映，使得沟通机制畅通。

6 总 结

当前生态文明建设正在稳步进行，而一些社区的垃圾分类政策并没有“落地”，这其中的根源便是人们都会不自觉地将自己的利益最大化，往往和愿望不一致，因此就产生了主体间的利益博弈。政府、物业、居民多元主体自身的利益诉求和他们额外的负担之间产生了不协调，因而导致了垃圾分类政策的“失灵”。通过本次关于垃圾分类新政背景下的调研，笔者对垃圾分类新政下存在的问题及治理措施提出了一些建议。政府方面要积极调动居民的积极性，通过社会文化引导绿色文化观念，还要提升自身的执行力，完善垃圾分类制度，引导社会力量如社区、物业、第三方组织等共同治理垃圾分类；物业方面要引导物业积极进行垃圾分类，提高垃圾分类的实际水平，并给予物业一些激励措施；在居民方面，积极主动提升自己的垃圾分类意识，提高自己垃圾分类参与度，积极参加社会治理。只有这样多方参与垃圾分类处理，才能不断提升环境绿色理念。本文希望通过笔者的一些思考和见解，为苏州市垃圾分类提出一些建议，帮助苏州市更好地实施垃圾分类，并使得苏州经验在全国得到推广。