基于双宜性的城镇开发边界和永久基本农田划定思考

2021-11-23孙金友

商品与质量 2021年33期

孙金友

诸城市自然资源和规划局山东诸城 262222

根据《省级国土空间规划编制指南（试行）》，优化国土空间开发保护格局，划定三条控制线，是国土空间规划的重要任务。而“双评价”是三条控制线划定的重要依据，根据适宜性评价结果，农业生产适宜区作为永久基本农田的优选区域；城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定。但“双评价”中大量地块农业生产与城镇建设双适宜，在双宜性的基础上如何进行城镇开发边界和永久基本农田的划定，尤其是城镇周边“两线”的划定，是目前亟待解决的重大问题。本文通过不同的情景分析，提出双宜性下城镇周边城镇开发边界和永久基本农田划定思路[1]。

1 永久基本农田相关概述

本文所说的永久基本农田就是通常意义上的基本农田，基于耕地保护与粮食安全方面的考虑，2018年自然资源部将基本农田改为永久基本农田，加上'永久'两字，旨在体现永久基本农田的重要性，表现国务院及自然资源部对永久基本农田严格保护的态度。为保证划定的永久基本农田科学合理、永久基本农田的管理高效稳定，可在永久基本农田的划定与管理中采取技术、法律法规等合理有效的手段，以保证永久基本农田在质量、数量、生态等方面符合当前社会经济发展需要[2]。

国土资源部联合农业部对106个重点城市下达了城市周边永久基本农田划定初步任务，部署了周边永久基本农田划定核实举证工作，该工作是国土资源工作的一项重大部署，为规划调整完善提供基础依据，划定方案纳入同级规划调整完善方案。

永久基本农田的划定务必要考虑到耕地的自然的质量情况，并参照耕地土壤条件、耕地集中连片性等要素，科学合理地明确最有使用价值和生产制造使用价值的高质量耕地。大城市或城镇附近的室内空间、人口数量、产业发展规划和土地资源受城镇和农村发展趋势不平衡的限定，相对性于其他地域，其土地资源利用构造转变更为经常，社会经济发展标准转变更为迅速，耕地转变状况更为繁杂。另外城镇附近还具备发展趋势为城镇的发展潜力，因而城镇附近的耕地的生产制造作用慢慢减少，变化为土地的概率慢慢扩大。在达到经济社会发展的要求的前提条件下，优先选择将城镇附近高质量耕地划为永久性基本农田，能够严控城镇化过程加速对城镇附近高质量耕地的占用。科学合理地划定城镇附近永久性基本农田，对保证城镇井然有序扩大，确保耕地及永久性基本农田总数的平稳，维护我国藏粮于地的现行政策具备实际意义[3]。

2 城镇开发边界划定原则与内容

城镇开发边界是为有效正确引导城市室内空间发展前景，合理维护农用地与生态环境保护，根据地质构造、生态环境保护、资源承载能力等要素，划分的合闭边界。其实质并不是以“干固”的边界方式限定城市发展趋势，只是为了更好地操纵城市混乱扩散、维护城市生态环境保护。

在土地空间布局全过程中，划分城镇开发边界，最先需遵照共享发展标准，应以主体功能区划为基本，根据资源自然环境承载力和国土空间开发适用性点评和融合全国各地具体情况；次之是塑造坚守底线，遵照资源自然环境承载力限制，恪守生态环境保护红线和永久性耕地维护红线的道德底线，科学预测分析城镇发展前景和经营规模，完成土壤资源的聚合节省运用和城镇开发边界的监管功效。根据之上标准，确立容许开发基本建设的国土空间，明确提出达到城镇发展趋势需要的有效土地经营规模，从而最后明确城镇开发边界。另外，应了解到城镇开发边界并不是一成不变，需维持动态性发展趋势的目光，重视城市生态环境保护转变、产业发展规划及建成区面积扩展等客观性发展趋势变化趋势，融合土地空间布局限期，立即评定城镇开发边界的合理化，再次科学明确城镇空间布局及发展前景。

3 相关研究综述

相关的研究主题主要集中于粮食安全、耕地保护、国土空间三线划定等方面。

王晓君、李辛一等认为我国粮食供求中长期将处于“紧平衡”状态，供给与消费端不平衡矛盾将更加突出；陈燕认为中国粮食安全新时代，恰逢世界百年未有之大变局，以美国为代表的资本主义国家对中国的打压也前所未有。王雄等认为耕地保护不是保护当前的粮食生产，是保护粮食生产的基础—耕作层土壤；蒋和平等认为粮田是保障我国粮食安全的命脉。项广鑫等以湘潭县为例构建了“生态—农业—建设综合统筹”的城镇开发边界划定技术模型；苏鹤放等构建了“优势农业空间”划定的理论框架和技术方法；张年国等以沈阳实践分析了三条控制线划定中的矛盾冲突表现与成因，并给出了调整优化的做法；钟珊等以贵溪市为例研究了从空间适宜性评价、人口承载力、城市规模以及“两规”衔接等方面划定城市开发边界的方法；曾毅等通过构建建设用地、耕地适宜性的禁止性指标和限制性指标进行三类空间的划定[4]。

4 双宜性下的矛盾冲突

根据“双评价”指南，农业生产适宜性和城镇建设适宜性的评价因子是高度一致的，主要集中于水资源和土地资源，水资源丰富，地势平坦的区域既适宜农业生产也适宜城镇建设，因此国土空间规划中农业生产和城镇建设双宜性普遍存在。部分地区城镇建设适宜性与农业生产适宜性重叠度可高达80%-90%。而双宜性矛盾最为集中的区域为城镇周边，城镇周边水土资源优越，对于城镇建设而言城镇周边地形平坦，交通便利，与现有城镇距离近，集聚效益较好；对于农业生产而言，城镇周边耕地坡度小，土壤肥沃，光热条件好，耕地质量等级高，粮食产量高，产销距离小。如何划定城镇周边城镇开发边界和永久基本农田是本文思考研究的重大问题[5]。

5 矛盾下的“两线”划定思考

一般情况下，当三区三线冲突时，以生态>农业>城镇为基本原则，优先划为生态、农业空间，再划为城镇空间。按照此原则，在农业生产适宜区和城镇建设适宜区重叠时，应优先划为农业空间。实际操作中，可将远离城镇、无城镇建设实际需求的区域，划为农业空间；将集中连片，坡度小于25°，与现有永久基本农田集中连片的耕地划为永久基本农田。但对于城镇周边区域，双宜性下“两线”的划定则需在不同情境下综合考虑多项影响因素。

5.1 约束性指标的确定

城镇开发边界与永久基本农田的划定与城镇建设用地指标和永久基本农田保护目标密切相关。在建设用地、城乡建设用地、耕地保有量、永久基本农田保护目标等约束性指标未下达的情况下，划定城镇周边“两线”需要首先预测各项约束性指标。耕地保有量和永久基本农田保护目标继续沿用土地利用总体规划的指标，建设用地、城乡建设用地规模则在节约集约、内涵式发展、存量挖潜等原则指导下，根据区域发展实际采用增长率法、时间序列法、区位法、类比法等方法进行科学预测[6]。

5.2 底图底数分析

以第三次国土调查（以下简称“三调”）为数据基础，分析“三调”数据中耕地、即可恢复、实耕永久基本农田与耕地保有量、永久基本农田保护目标的差距，分析区域内永久基本农田补划潜力，以此明确区域内耕地和永久基本农田保护的压力，作为城镇周边城镇开发边界和永久基本农田划定的重要参照。

5.3 保护目标基本满足的情景

在三调耕地、即可恢复和实耕永久基本农田、永久基本农田储备区基本满足耕地保有量、永久基本农田保护目标的情景下，主要考虑城镇周边土地自身状况。

5.3.1 细化评价结果

根据“双评价”结果，采用更详细的数据，如土壤有机质、土壤酸碱度、粮食亩均产量、耕地质量等别等判识城镇周边优质耕地；以现状城镇中心为原点进行一定距离缓冲，识别城镇发展区。属于优质耕地的，优先划入耕地保护范围或永久基本农田保护区；位于城镇发展区的优先划入城镇开发边界。

5.3.2 城镇重点发展方向

分析城镇在区域的位置、发展优势，交通便利程度，分析城镇所在市县在上级规划中的发展定位及发展战略，分析近年来该城镇建设用地变化趋势与方向，判断城镇的重点发展方向。若城镇周边地块位于城镇重点发展方向，则优先划入城镇开发边界，若不位于城镇重点发展方向，则优先划入耕地保护范围或永久基本农田保护区[7]。

5.3.3 地块与现状城镇的距离

根据建设用地、城乡建设用地等约束性指标规模，确定城镇建设用地规模。根据城镇建设用地剩余发展规模的大小，确定衡量发展城镇还是农业生产的缓冲距离，即地块与现状城镇距离（如1000m、5000m等）。当城镇建设剩余发展规模较大时，缓冲距离可设置较大距离，如5000m，地块与现状城镇距离小于5000m时，则可优先划入城镇开发边界；反之划入耕地保护范围或永久基本农田保护区；若城镇建设剩余发展规模较小时，缓冲距离相应较小，如1000m，地块与现状城镇距离小于1000m时，则可优先划入城镇开发边界。

5.3.4 耕地质量等别、集中连片度

当城镇周边地块为质量较高，集中连片的耕地或永久基本农田时，则优先划入耕地保护范围或永久基本农田保护区，当城镇周边地块为已划定的永久基本农田时，则根据地块是否处于城镇重点发展方向，与现状城镇的距离以及补划的潜力来判断是否保留为永久基本农田[8]。

5.4 保护压力大的情景

通过分析“三调”现状耕地，即可恢复、实耕永久基本农田、永久基本农田补划潜力等数据，若该区域耕地及永久基本农田与保护目标存在较大缺口，保护压力大，则该区域城镇建设应以内涵挖潜为主，点状发展，限制面上扩张。重点分析现状城镇建设范围内用地效益，节约集约程度，充分利用已批未供、闲置土地，调整优化现状城镇用地结构。城镇周边集中连片的耕地及永久基本农田优先划入耕地保护范围和永久基本农田保护区。

对于重大基础设施项目、民生项目确需使用城周土地的，尽量避开永久基本农田和优质耕地，确实没法避免的，应确保在“数量不减少、质量不下降、生态有改善”的原则下进行永久基本农田补划；尽量保护城周原有基本农田，并将与原有基本农田集中连片的优质耕地划入永久基本农田保护区[9]。