浅析机构改革后如何维护好调水秩序

周奕君 于洁 马平 中南财经政法大学

1.前言

胶东调水工程，是南水北调东线工程的重要组成部分，良好的调度运行秩序，对缓解胶东地区水资源供需矛盾、改善沿海区域生态环境、保障半岛蓝色经济区又好又快发展具有十分重大的意义。然而自2013年8月份以来，胶东调水工程沿线地区有效降水少，连年持续干旱，胶东地区持续旱情及用水需求的增加，工程在遇到超负荷运行压力挑战的同时，也带来了维护工程沿线的放水秩序的考验。

2.近年来调度运行基本情况

2.1 增强调水配水功能

针对黄河指标少、水量小、水情不稳等问题，山东省调水工程维护运行中心在继续使用临时泵船提水的同时，科学配置长江水、黄河水，采取多点多源引水措施，加大调水流量，增强配水功能，基本缓解了工程沿线生活和生产用水的需求。

2.2 强化调水秩序管理

山东省调水工程维护运行中心实行“保减挂钩、流量水量双控”制度，协调受水市有关部门，实行联动，形成合力，共同做好供水秩序保障工作，按计划将水量调入受水区。严格执行调度运行值班管理制度，实行24小时现场在岗在位运行值班。

2.3 成立综合执法机构

2018年，原山东省胶东调水局批复了《关于在潍坊段工程沿线设立治安办公室的请示》，分别在寿光、寒亭、昌邑市成立了以当地副市（区）长为主任、公安局和水利局领导为副主任的“胶东调水联合工作办公室”，其职责是落实上级有关调水工作的指示精神，维护调水工作秩序，加强工程设施管理，研究解决调水过程中的重大问，并投资130万元作为成立联合办公室的保障资金。自联合办公室成立以来，形成了上下联动、部门联动、区域联动、齐抓共管的工作机制，潍坊段130多公里渠道两岸引水秩序明显好于往年。

2.4 突出强化技防物防人防联防机制

山东省调水工程维护运行中心实施了渠首到棘洪滩水库及水库周边的视频监控系统建设，累计完成16个监控中心、126个监控点、244台（套）摄像头的布设，80公里輸水渠道安全防护工程建设和14公里棘洪滩水库的安全防护网建设，工程安全防护能力得到提升。

2.5 加大宣传巡查力度

山东省调水工程维护运行中心组织工程沿线管理站通过报纸广播电视刊登公告、在输水河两岸发放明白纸、张贴标语、悬挂横幅等多种形式，积极营造人人爱水护水的良好氛围。与此同时，调度运行期间加强巡查巡视，水政执法人员全部上岗，实行全天候、全方位、24小时不间断巡查，共取缔制止偷水1100多人次，清除抽水机200余台次，水政人员配合公安机关对30多名非法取水者给予警告处理。

2.6 建立严格督查制度

山东省调水工程维护运行中心在调度运行期间，各级领导深入工程沿线，就各辖段巡查情况、处置情况、流量损失情况等现场督查，适逢农田灌溉季节，省调度指挥中心每天收集各项运行数据报有关领导，工程沿线管理站（所）每天上午8:00、下午17:00分别将调度运行情况汇总上报当地市政府。与此同时，省中心领导带领机关有关处室人员不定期进行明察暗访，发现问题及时纠正、及时处理、及时通报，有力地保障了调水秩序安全稳定，仅去年就引水7.75亿，其中引黄2.26亿，引江5.49亿。

3.当前运行秩序存在的主要问题及原因

3.1 持续干旱造成村民争抢水源

目前工程沿线运行秩序的难点主要集中在小清河子槽两岸及寿光段，据统计，这段工程沿线有40多万亩小麦和11万亩棉花因连续干旱急需灌溉，每到灌溉季节沿线村民偷水抢水现象严重，无序、集中、不定量的偷水抢水行为给调水秩序的维护及正常的调度运行工作带来了困难，仅2019年夏天灌溉季节平均每天损失流量4.6立方/秒，每季持续约20天左右，仅寿光段就有近百台小型水泵沿渠抽水。

3.2 水行政执法权利取消后维护秩序难度大

机构改革后，山东省调水工程维护运行中心系统221名具有行政执法资格的执法证被收回。由于没有水行政执法资格，加之被管理对象多为村民群众，水法治意识谈薄，对管理人员拒不配合，甚至于漫骂围攻管理员，使维护运行秩序难度加大。如果发生水事案件，既不具备调查取证又不能履行行政执法程序，维护运行现场秩序陷入力不从心的两难境地。

3.3 工程沿线乱挖乱采乱倒乱建乱垦现象严重

胶东调水工程渠道两岸保护范围内乱挖、乱采砂石，倾倒渣土、垃圾，乱搭乱建大棚，养殖鱼虾、种植庄稼等现象比较严重，仅去年就下达责令停止违法行为通知书17份，其中先后就非法向渠道倾倒危化品垃圾、制止私自违规取土和擅自在工程管理范围内建房等3起案件进行了向当地法院起诉。近年来，由于执法力量薄弱尤其是执法权收回后，侵害工程保护范围、危害工程设施建设的现象越来越严重，并有不断上升发展的势头。

3.4 工程管理范围没有确权划界

虽然《山东省胶东调水条例》明确了工程管理范围，但由于许多工程沿线管理范围没有确权划界，使水利工程的保护管理受到影响，侵占耕地、渠道管理、工程管理范围建房种树等案件逐步增多，依法管理缺少必要的依据。例如始建于上世纪七十年代的小清河子槽，早于引黄济青工程之前就建成，沿线农民灌溉一直使用子槽水源，引黄济青工程建成以来只享有使用权，小清河子槽的所有权不归山东省调水工程维护运行中心，因此对小清河子槽水源实际上是失去管控。

3.5 农业用水指标暂停后运行秩序不断恶化

胶东调水工程自通水以来，工程沿线一直有农业用水指标，每年由当地政府向省调水机构购买水票进行农田灌溉，为此工程沿线共设45个分水闸供当地政府使用。2015年以来，由于连年干旱，为保证青岛、烟台、威海、潍坊四市城市用水需求，暂停了农业用水指标，在没有其它水源作保障的前提下，沿线群众不得不抢水偷水，造成运行秩序混乱。与此同时，当地乡镇政府在工程沿线两岸，尤其在博兴和广饶段，投资建设了13座电灌站20多台小机组，设计流量达到7.1立方/秒，为了当地水源利益，每到灌溉季节随意抽引河水进行农田灌溉。

4.维护调水秩序安全运行几点建议

4.1 维护运行秩序纳入地方政府综合执法范畴

近五年来，胶东调水工程年运行时间平均11个月，同时还要兼顾改扩建工程和大修改造等施工任务，组织系统内部职工维护调水秩序的力量薄弱。为确保调水秩序安全运行，圆满完成年度送水任务，省水行政主管理部门应当依据《山东省胶东调水条例》第三十一条之规定，工程沿线设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门及时查处扰乱调水秩序的行为，实行领导负责制，一级抓一级，措施到位，责任到人，确保调水秩序的正常运行。调水工程沿线地方政府综合执法局成立后，由省水行政主管部门协调工程沿线党委政府大力支持调水运行，把共同维护好调水秩序纳入综合执法工作相关内容，确保调水安全稳定。

4.2 积极探索委托第三方维护运行秩序的新路子

为了共同维护好调水秩序，2018年，山东省调水工程维护运行中心在地方政府的大力支持下，先后在工程沿线成立以水利、公安、水政组成的联合执法办公室，督促乡镇党委政府加大管理力度，维护运行秩序，取得了较好的效果，确保了胶东地区城市用水需要。目前，随着当地水利局水政监察支队撤消和山东省调水工程维护运行中心水行政执法权收回，运行秩序维护面临越来越大的困难。通过与广饶、寿光、平度等工程管理单位职工座谈，大家一致认为，委托有资质的第三方进行维护运行秩序既是可行的，也是非常必要的。据了解，南水北调中线石家庄段自通水运行以来，一直委托第三方来维护调水秩序，效果良好。目前寿光管理站已与当地金盾保安公司达成共识，以每公里1万元的经费标准形成框架协议，在寿光段40公里进行试点，等条件成熟并总结出管理经验后向工程沿线推广，以保持运行秩序长期稳定。

4.3 在确保城市供水的前提下适当考虑农业用水

《山东省胶东调水条例》第二十四条明确指出，“在保障向受水地区调水的前提下，应当积极向工程沿线高氟区和用水困难区提供生活、生产、生态用水，为农业提供农田灌溉用水，拓宽供水功能，提高供水效益。”建议有条件地划出工程沿线两岸农田灌溉区域，由当地政府开展节水配套设施建设，水利部门和乡镇政府牵头有计划地提出用水申请，共同签订用水协议并报省调水运行维护中心批准后组织实施。因此认为，这样既解决了农田灌溉争抢水源的矛盾，又缓解了与当地群众的紧张关系，为胶东调水树立了良好的水利人形象。

4.4 尽快实施确权划界明确管护主体责任

早于引黄济青工程之前就建成小清河子槽，胶东调水只享有使用权，因此对小清河子槽水源实际上是失去管控。调研过程中，当地群众及管理单位都认为，小清河子槽应当纳入灌区统一管理。建议，由省水行政主管部门对小清河子槽管理范围、权限进行确权划界，使水工程产权明晰，管理明确，既解决了小清河子槽两岸百姓的农田灌溉水源难题，又杜绝了向更广阔区域过量取水卖水的现象发生。广饶、博兴段重点取得地方政府的配合与支持，建议由省水行政主管部门组织协调，通过对供水流量的增减来调节供水总量，做到既满足胶东地区用水需求又兼顾广饶和博兴工程沿线农田灌溉，并按照当地农田灌溉用水30元/亩收费标准对用户进行收费，不足部分由省政府帮助解决。

4.5 修改完善《山东省胶东调水条例》相关条款

调水机构改革后，取消了相应的行政职能，这就要求对《山东省胶东调水条例》内容进行进一步地修改和完善。建议利用这次对该《山东省胶东调水条例》修订和完善过程，就加大力度维护好调水秩序的相关内容写入有关条款，使运行秩序的管护有法可依。

4.6 维护调水秩序与落实河长制各项任务结合起来。

按照《胶东调水输水干线综合治理》确定的年度目标任务，建议由省水行政主管部门牵头，协调配合有关单位开展“深化清违整治，构建无违工程”专项行动，对工程沿线管理保护范围内违规建房、非法养殖场、塑料大棚、种植庄稼等清违整治，确保引黄济青改扩建工程建设顺利施工，使胶东调水工程成为“功能完备、管理科学、运行高效、环境美丽”的现代化水利示范工程。因此认为，充分利用深化河湖管理保护范围划定的契机，积极推进胶东调水新建工程砍树划界工作，确保正常的调水秩序。

5.结语

维护好调水秩序，是“管好工程送好水”的基础，调水秩序能否安全稳定关系到水管单位的形象和干群关系的和谐，特别是在机构改革后转变职能的当今，如何解决好基层合法管水护水、合理高效便民、保质保量完成送水任务的问题，是工程沿线各级政府的共同责任。要想实现取消行政执法权给维护调水秩序带来的挑战，相应机构设置、人员、资金、制度、硬件设施一定要配备到位，才能摆脱机构改革后职能转变与确保调水秩序安全稳定不匹配的尴尬境地。