金融助力内蒙古黄河流域生态保护和高质量发展研究

邓小东

国家开发银行内蒙古自治区分行，内蒙古自治区 呼和浩特 010098

内蒙古地处黄河“几”字弯的上半部分，地理位置独特，流域面积广阔，在整个黄河流域具有承西启东、北开南联的重要地位。黄河内蒙古段全长843公里，流域面积15.19万平方公里，占黄河流域总面积的19.1%。内蒙古黄河流域7个盟市—呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布、巴彦淖尔、乌海、阿拉善，其国土面积占全区的44%，集聚了全区 50% 的人口，贡献了全区69%的GDP、75%的工业增加值、71%的财政收入、66%的社会消费品零售总额，集中了75%以上的煤产量、75%发电量、80%炼钢和50%有色金属等全区的主导产业。这7个盟市不仅是内蒙古重要的生态保护区、能源集聚区、经济发展核心主干区和文化遗产富集区，还是我国北方重要的生态安全屏障、国家重要的现代能源和农畜产品生产基地，关系华北、西北乃至全国生态、能源和粮食安全。

1 黄河流域内蒙古段经济发展分析

1.1 区域发展

2020年，7个盟市地区生产总值11 735.2亿元，占全自治区的比重为67.6%。但盟市间发展不平衡，区域协同效应不明显。全区72%的煤炭产量、75%的煤电装机、80%的重化工业集中在呼包鄂乌区域。各盟市经济发展条件存在较大差异，呼包鄂三地发展较快，已经建立了协同发展机制，但从整体发展角度来看，区域合作有待加强。

1.2 资源分布

沿黄区域矿产资源丰富，尤其是核心区域呼包鄂，煤炭、稀土、天然气等资源，储量大、品质高、易开采，在全国甚至全世界占有重要地位。稀土资源储量世界第一，约占全国80%、世界70%，包头市稀土氧化物已探明工业储量4250万t，占全国的84%、世界的55%。煤炭保有储量超过1800亿t，其中，鄂尔多斯市煤炭查明储量1617亿t，约占全区1/5，且具有煤转电的优越条件。7个盟市拥有全国最大的整装气田，已探明保有储量超过7000亿m3，其中，鄂尔多斯天然气田是当前中国陆上发现的最大天然气田[1]。

风能、太阳能资源居全国前列，其中，巴彦淖尔市及阿拉善盟太阳能资源最多，年总辐射量在5302～6980 MJ/m2之间，仅位于青藏高原之后，排全国第二位，日照时数大约在2600～3400 h，在全国属于较高地区。7个盟市中阿拉善盟及阴山山地的风力富集，年风能密度大于200 W/m3，风能出现时间近70%，3～20 m/s风速年累积约5000 h。

1.3 经济指标

经济体量上，因7个盟市GDP基数较大，受宏观经济下行和煤炭去产能等影响，近年来GDP总量全区占比呈微降趋势，但仍超过2/3；财政收入上，得益于呼包鄂经济一体化快速发展，近3年7个盟市整体收入相对较高，2020年全区占比超过71%；投资方面，受地方政府“挤水分”、化债务等影响，近两年整体投资规模放缓，全区占比下降明显；进出口贸易上，受益于中蒙俄经济走廊建设和跨境电子商务崛起，从2016年开始，进出口总额逐年上升；金融业上，7个盟市集中了全区70%以上的金融资源，2020年金融机构本外币贷款余额突破1.73万亿元。

现阶段沿黄经济带投资领域主要有三个问题：一是基础设施领域投资后劲不足，影响整体投资平稳增长；二是制造业投资技术含量仍需提高，新旧动能转换难度大。全区五大耗能制造业投资增长快、占比高，而高技术制造业发展缓慢；三是房地产路径依赖依然存在，制约投资持续健康发展。呼包鄂是全区房地产业的核心区，应遵循“房住不炒、一城一策”的原则，为实体经济的健康发展留出充足空间[2]。

2 存在的主要问题

2.1 环境承载力弱，资源利用率不高，保护与发展矛盾突出

一是水资源短缺，荒漠化和沙化问题严重。黄河流域7个盟市荒漠化土地面积近6亿亩，占全区荒漠化土地面积的60.1%，沙化土地面积4.41亿亩，占全区沙化土地面积的72.1%[3]。从自产水资源量来看，内蒙古黄河流域仅有全区水资源量的10%，人均水资源占有量为589 m3/人，不到全区、全国平均水平的三分之一，是全区缺水最为严重的地区。二是污染防治任务艰巨。在“粗放式、高污染、高耗能”的经济发展模式牵引下，流域内集中了全区大多数的能源、化工、冶金等产业，水环境质量不能稳定达标，农业面源污染、大气污染问题较为严重，不利于经济可持续性发展。三是资源要素投入产出效率不高，煤炭加工转化率不足40%，稀土原材料深加工率不足30%，钢铁中高端产品占比不足30%。四是7个盟市主导产业布局差异化不足，普遍存在资源化、重型化、前端化、同质化特征，“四多四少”的老问题亟待解决。

2.2 财政压力大，金融资金渠道不畅，保护类项目支持难度大

一是沿黄7个盟市财政能力普遍不强，以2017年为拐点，受自治区经济结构单一、地方政府集中化债、宏观经济下行等因素的综合影响，全区财政收入紧张，投资额大幅下滑，尤其以沿黄经济带投资额下滑显著。经历了两年的低谷期，2019年投资额增速才开始回正。二是在财政资金紧张、产业体系化程度不高、信用机制建设滞后等背景下，信贷资金、社会资本等各类资金有顾虑，尚未形成活跃的资本运作体系。三是黄河流域生态状况和经济发展的底子较差，不具备长江流域的诸多有利条件，生态保护项目基本没有收益，市场化运作难度相当大。如何将保护与开发有机结合，如何彻底解决乌梁素海、岱海等生态修复问题，如何因地制宜破解生态保护融资难点、堵点，成为“十四五”时期内必须要攻克的难点。

3 金融助力内蒙古黄河流域生态保护和高质量发展的建议及措施

3.1 坚持规划先行理念，构建沿黄区域发展银政合作新格局

金融机构继续加强与地方政府及有关主管部门的对接，积极跟踪、参与自治区黄河流域生态保护和高质量发展规划、专项规划的编制，从生态保护、高质量发展两个方面，配合各盟市编制配套融资规划，策划一批项目，突出项目化、清单化、责任化，努力开创新时期银政合作新格局。

3.2 整合现有平台资源，构建符合市场化运作条件的借款人

针对内蒙古沿黄盟市缺乏实力较强的承接黄河流域生态保护和高质量发展项目的主体，金融机构帮助地方政府构建符合市场化运作条件的借款人。一是按照以政府主导、国企搭台、市场化运作的思路，推动融资平台市场化转型，打造成为主体合格、运作规范、有经营现金流、实力较强的符合市场化运作的建设运营主体。二是按照“以丰补歉”的思路，统筹整合国有土地、股权、水权、收费权、经营权、经营性资产等现有资源，注入沿黄盟市国有大型企业，做强做大市场主体，使其具备借款资质，完善多层次风险防范结构，实现公司现金流整体平衡。

3.3 将生态保护与产业发展相结合，主动服务黄河流域绿色发展

针对内蒙古沿黄盟市财政压力大，单一保护类项目支持难度大，金融机构可通过统筹全要素资源方式，按照“以丰补歉”“肥瘦搭配”批量构造项目，将保护类项目和发展类项目进行搭配，帮助地方政府构建一批自身具备收益且能够实现资金平衡的重大项目，推进一体化评审系统。一是抓好生态保护修复。将生态保护与发展现代农牧业有机结合，创新模式支持乌梁素海生态修复工程，推进荒漠化沙化土地治理和草原生态修复，支持鄂尔多斯、巴彦淖尔等现代农牧业发展。二是加强环境污染治理，整合污染防治类项目，将污染防治与城镇化相结合。强化水污染防治和矿山环境治理，支持沿黄区域工业园工业污水处理、沿黄城镇生活污水处理项目；强化大气污染治理，以呼和浩特为试点，支持沿黄城镇以集中供热整治散煤污染，支持部分有条件的地方推进清洁能源供热替代工程；强化土壤污染防治，支持固体废物和生活垃圾处理。三是支持河道综合提升治理，将河道治理与地区优势产业发展相结合。重点支持包头水生态提升项目、岱海生态应急补水工程项目建设，通过治理提高地区软实力和对优势产业的支撑能力，保障黄河长治久安。四是推进水资源节约集约利用，将高效节水与高质量产业化用水相结合。支持河套灌区实施节水改造工程，推进公共供水厂、老旧供水管网改造，探索水权交易业务新模式。五是文化弘扬黄河，将文化保护与旅游产业发展相结合[4]。系统保护黄河文化遗产，讲好新时代黄河故事，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带，重点支持准格尔黄河大峡谷、清水河县老牛湾等黄河文化旅游项目，提升景区服务能力，助力黄河“几”字弯品牌推广。

3.4 聚焦区域发展特点，助力沿黄区域高质量发展

一是加强基础设施互联互通，加快推动新型基础设施建设，构建便捷智能绿色安全综合交通网络，强化跨区域大通道建设[5]。重点支持包银高铁、集大高铁、包茂高速等交通枢纽工程。二是建设特色优势现代产业体系，推动提升科技创新支撑能力，建设全国重要能源基地。重点支持鄂尔多斯、阿拉善、巴彦淖尔特高压外送基地建设，服务自治区现代能源示范区建设。三是加快战略性新兴产业和先进制造业发展，推动5G通信、光缆传输、大数据等新型基础设施工程建设，支持呼包鄂乌信息流、物流等一体化的智慧城市群建设，对符合条件的先进制造业企业给予综合金融服务支持。四是构建区域城乡发展新格局，推动高质量高标准建设沿黄城市群，支持新型城镇化建设。依托呼包鄂城市群，支持一批新型城镇化建设项目，助力呼包鄂乌1小时经济圈建设，进一步优化城镇发展空间格局。五是支持园区升级改造。支持24个国家级、自治区级园区基础设施升级改造和循环化改造，助力园区提升基础服务能力和项目建设标准，支持各类园区高质量发展。六是支持现代农牧业发展，进一步做优做强农牧业。在河套灌区粮食主产区，积极推广优质粮食品种种植，大力建设高标准农田，开展绿色循环高效农业试点示范基地，大力推动优质奶源基地、现代牧业基地、优质饲草料基地建设。

4 结 语

内蒙古是黄河流经省区，沿黄7个盟市是黄河流域的重要板块，也是内蒙古经济发展的核心主干区。发挥支撑作用的同时，沿黄地区也存在生态环境脆弱、发展不平衡、不充分等困难和问题。支持内蒙古黄河流域生态保护和高质量发展，是金融的应有之义、应尽之责，金融机构应结合内蒙古经济社会发展实际，围绕沿黄盟市自身特点，坚持“生态优先、绿色发展”的理念，以不新增地方政府隐性债务为底线，融资支持内蒙古黄河流域生态保护和高质量发展重大项目和典型项目。