善治视域下体育产业政策执行的现实审视和路径选择①

陈栋

(苏州大学体育学院 江苏苏州 215021)

政策执行的效果是衡量政府能力的重要内容，是国家治理体系和治理能力的重要体现。从治理角度出发，体育治理的实现离不开体育政策这个行政手段。作为体育政策中的亚政策，体育产业政策是国家治理体育市场化过程中重要的手段和方式。同时，体育产业政策执行作为政府管理体育市场化过程中的“最后一公里”，在政府治理现代化背景下如何走向善治，提高体育产业政策的有效执行是政府必须面对和思索的问题。

1 善治视域下我国体育产业政策执行的基本内涵

体育产业政策作为政府行政手段之一，其最终追求的效果就是如何有效地解决好体育产业发展的问题。善治追求的政府治理现代化可以被视为，公共权力机关为实现公共利益，通过一定的政治程序输出的公共政策的体系，从而达到以分配社会资源、规范社会行为、调整社会利益和满足价值诉求为目的的综合体系[1]。

随着体育治理现代化的提出，原以政府为主，重视行政手段的管理模式，逐渐走向以治理为主，更多注重发挥社会力量，鼓励多方主体参与的实践路径[2]。体育产业政策在执行过程中也应体现出新的变化：以物化目标向人本化目标转变，注重公共价值、经济价值和治理效益的协同发展。首先是公共价值。从本质上讲体育产业政策执行是将政策文本转化成现实过程，在政策执行过程中必然带有公共政策的权威性。其目的是有效实现和解决好社会日益形成的体育产业发展问题，达到公共利益主体共同满意。公共性则是通过体育产业的不断发展，满足人们群众对于公共体育的基本需要为根本目的。其次是经济价值。政策执行本身就是对稀缺资源进行有效配置的过程，其经济属性已经表现得一览无余。在体育市场化的过程中，其承担的主要任务就是将政策目标转化成实际产业发展效果。最后是治理效益。在善治视域下思考衡量政策执行的治理属性，其根本目的在于透视国家在政策执行过程中是如何运用公权力与市场、公民社会进行有效的合作，实现公共利益最大化。因此，政策在执行阶段，引入善治的整体性的理念，要以公共利益最大化为政策执行导向，寻求以“合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性”作为执行的基本要素，逐渐形成“一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本格局和体系结构[3]，从而达到政策的有效执行，促进体育产业的不断发展及公共体育服务最终目标的实现。

2 体育产业政策执行的现实困境

2.1 困境一：政策执行主体忽视公共权益维护

在体育产业政策执行的特定场域中，政策执行主体存在盲目追逐自身利益，而忽视公共权益的维护的现象。依据“经济人”和“行政人”两个理论来看，从各省颁布的《规划》《实施意见》等政策中发现，依旧存在政策执行主体不清晰现象，许多省份分工不明确，导致政策执行中邀功和推诿现象时有发生，易导致基层官员形成政治动机、政绩动机、寻租动机、产业动机等现象[4]。正如专家所说的那样，“许多地方的体育产业特色小镇、体育产业发展的目标，变成了时任领导人追求政绩的符号”[5]。此外，地方政府依据自身情况，对中央政策进行重新解释，依据自己的价值判断和经验主义执行政策，出现许多省份政策目标无法量化，政策制定缺乏调研考究，从而损害了公共权益。

2.2 困境二：政策目标群体态度存在异化现象

在政策执行过程中，目标群体的态度对政策能否有效执行，有着重要的影响。许多省份对于收入型的财政工具等手段，没有充分考虑到影响企业实际的税收负担的造成因素。另外，支出型财政工具的发掘力度不够，如财政拨款和财政担保。因此，在实际政策执行过程中，难以体现各省份在发展体育产业上的区别，且笼统使用政策工具的行为与财政资金公共性相悖[6]，易造成政策目标群体消极对待。此外，民营“中小微企业”由于自身经营水平、企业规模等原因，在政策执行时，常会被边缘化，优惠政策难以享受。加之，我国体育事业中“政社不分”“政企不分”和“管办不分”现象突出，客观上导致政策在执行上存在系统内外目标群体差别对待的问题。同时，由于政策执行主体执行方式单一、政策宣传和解释不及时等问题的存在，也会加剧目标群体对于政策执行态度的异化现象出现。

2.3 困境三：政策执行资源不足

从政策执行过程来看，因资源不足而导致政策执行主体困扰，在地方行政组织中常出现“有政策无落实”现象。由于政策执行资源支持的不足，常出现信息失真现象，主要原因是政策执行主体对政策信息认知差异和利益偏好所致、信息传播渠道过于单一及政策环境的动态变化导致信息不能及时反馈和处理。其中，最为突出的是优惠政策无落实，缺乏操作性措施[7]，导致信息失真，企业难以获得政策扶持。同时，相关配套政策出台不及时，如国家就场馆委托运营、租赁、承包中土地的供应方式、人员安置、产权转移等方面问题[8]，缺乏相应解决机制和合理制度保障，致使政策执行过程中难以贯彻落实。加之，“委托代理”关系和“理性经济人”的存在，体育产业政策执行组织间常会因利益分配，政策在制定以后部门间的协同合作就“戛然而止”。

2.4 困境四：监控体系不完善

政策执行的监控是一个动态的过程，其通过政策执行的监督机制和执行评价的约束来实现。但是，现实生活中我国体育产业政策的监督环节较为薄弱[9]，仅仅通过体育局部门对执行情况进行督促检查和追踪分析，政策执行力度和效度很难变强。执行评价过程和评价机制缺失与不规范，使得政策执行监督存在主观随意性，监控评估缺乏动态性。虽然，江苏、上海、浙江等省份对体育消费、国民体质健康进行了监控，也相继成立了体育消费中心、国民体质监测中心，但多数处于一种阶段性的评估。同时，由于行政体系的监督、反馈机制的缺失，常会出现执行力度不一致、重视度不够等现象。体制的依附性造成政策执行监督力随着权力的递减而减弱，在权力分散、监督防范机制乏力的情况下，易形成“上有政策、下有对策”的政策执行异化的现象。加之，信息渠道的不畅通，政策执行外部监督环节，公众和媒体的监督也难发挥作用。

3 善治视域下我国体育产业政策执行的路径选择

3.1 增强执行透明度

透明性是指信息透明、公开性，是体育产业政策执行的重要资源和前提条件。体育产业政策有效执行需要建立在信息充分有效、知情权良好的基础之上，这样才能够达到参与权、表达权和监督权的实现；而其透明程度实质上是指信息的透明程度，即政府的信息透明和整个社会内部的信息透明。从信息失真原因来看，传统体育产业政策执行主体存在主观偏好与认知偏差、执行层级过多及信息渠道单一等原因，导致执行主体会对产业政策变相执行；除此以外，体育产业统计数据的滞后性、信息观念弱化等，也严重妨碍了政策的有效执行。首先，透明性要求的是体育行政主管部门将不涉及国家机密、商业秘密的体育产业政策的信息、相关原始数据及时、有效地向社会公布；统计工作要及时，统计的数据类型要齐全，信息化平台要搭建，动态监测机制要建立。其次，积极构建政策制定与执行的新兴组织架构，合理划分执行主体的权责，建立符合权责分配的政策执行评估考核机制，实现纵向、横向、斜向的全方位沟通渠道，依法设立政策执行信息的联络员，使体育产业政策相关信息，及时有效传达各方。再次，提高政策执行主、客体的利益平衡机制和个人素养，增强政策执行主体或者目标群体心理调试、利益补偿，重视各方的利益表达和权益的维护，加强体育产业政策宣传、信息沟通，达到协商共治局面。最后，构建民主参与机制，重视“第三部门”力量，以便能够有效地参与到政策执行中去，起到有效监督的作用。

3.2 追求执行效率与效能和公平公正同步发展

有效性和公正性是国家公共生活领域的主要价值构成。首先，善治理念是服务公共利益。一方面，公共利益的实现需要强调体育行政部门在制度上和管理上做出公正合理分配，即追求一种治理的有效；其实现只有通过竞争和第三方的共同约束得以实现。它在政策执行过程应该具有2个基本内容。一是治理效率。政策执行过程产出与投入之间关系，即政策执行产生的效果与其所消耗人、才、物与时间之间的比例。二是治理效能。政策执行多元主体及其活动对于实现政策有效执行而发挥的有效作用。另一方面，公共利益的实现需要公民主动、有意识地表达自己的合理的利益诉求，维护自己公共利益，是一种治理的公平公正外在追求。而公正侧重社会的“基本价值取向”，公平则强调衡量标准的“同一个尺度”。其次，政策执行中公平公正是指体育行政部门执行体育产业政策时，要能够做到公平公正，政策执行方案制订应该考虑到各方具体情况，政策信息能够完全传达至各方，提供的优惠政策满足系统内外各类企业的现实需求，政策执行资源公平公正分配。

3.3 明确相关部门责任履行度

责任性是指“在公共管理中，与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务”[10]，即部门责任履行程度。政策执行中部门责任履行度，更多地强调体育行政部门职能在行政改革中如何适应社会经济发展客观要求，实现体育产业政策有效执行，达到体育产业有效发展。从现实政策执行过程中，体育行政部门的职责落实存在不到位，体育产业具有垄断性，导致社会资本进入体育领域，门槛依旧高，系统内的目标群体差别对待等一系列问题。依据服务于民，追求社会公共利益的职责，政策有效执行应对体育行政部门及其工作人员的职责履行情况重新进行测度。测度内容应该包括：体育行政部门应对区域内的体育产业发展能否制定符合实际发展体育产业发展规划、政策目标，能否及时回应目标群体需求，政策执行人员是否公正公平、为政策执行成立领导小组等方面。

3.4 强化执行各主体协同参与度

回应性是善治理念最显著的外在表现，是指政府机构必须对各方的要求做出及时、有效的回复，实现过程是一种多元主体的共同参与的结果。而这种治理，其实就是一种协商合作的过程，在政策制定者、目标群体、执行主体之间形成了多维的深层次认同，并在认同的基础上形成合力，推动政策的有效执行。因此，政策执行中的回应性，更多强调的是协商合作过程必须及时、有效、主动、定期地向各方征求意见、宣传政策、回答问题、解决好问题，回应的声音越大，表示协商合作程度就越高，表示治理完成程度就越好，善治追求目标就越有可会实现。因此，协商合作下体育产业政策执行必须依靠有限理性和渐进决策作为前提条件。所以，要想实现政策有效执行，在各方利益协调下推动政策目标实现。首先，建立体育产业政策执行反馈平台。要根据现实执行情况对政策执行方案做及时修正调试。其次，建立政策执行的评价反馈机制。其包括政策制定者（自我评价、总结发现新问题）、政策执行主体（根据自我感受发现问题）和目标群体（监督和配合政策执行发现问题）这三方面监督控制，以达到全方位反馈体系。最后，合理有效利用5种修正调试方法，即修正决策、细化决策、补充决策、追踪决策和重新决策。

4 结语

体育产业政策是我国体育产业发展的重要手段，其执行的好坏直接影响我国体育产业的高质量发展。随着“国家治理体系和治理能力”的提出，从善治的角度分析我国体育产业政策执行存在的问题具有现实意义，提出路径建议，旨在避免体育产业政策在执行中被消解，提高政府治理能力。