地方事业单位国有资产优化管理路径

孙惠芬 陈渝链 重庆市建设岗位培训中心

引言

地方事业资产在国有资产中占据了很大的份额，是事业单位行使其职能的重要保障。事业资产管理效率的高低直接影响事业单位的运行效率。现行管理模式中存在多种弊端，如何将地方事业资产管理好、运用好对于更好发挥地方事业单位的作用至关重要。本文结合相关法规及文献，通过分析当前形势下地方事业单位国有资产管理存在的突出问题，提出对应的优化管理措施，希望能为地方事业单位国有资产的优化管理带来一定的借鉴作用。

一、地方事业单位国有资产情况

从2020年10月财政部发布的《国务院关于2019年度国有资产管理情况的综合报告》中可以看出：截至2019年底，全国行政事业性国有资产总额37.7万亿元，其中：事业单位资产25.9万亿元，事业单位资产占全国行政事业单位国有资产比例为：68.70%；地方行政事业性国有资产总额32.7万亿元，其中：事业单位资产22.0万亿元，地方事业单位资产占地方行政事业单位国有资产比例为：67.28%，地方事业单位资产占全国事业单位国有资产比例为：84.94%。由此可见，地方事业单位国有资产在整个国有资产中有着重要的地位。

二、地方事业单位资产管理中存在的问题

（一）资产管理与预算管理、财务管理脱节

资产管理与预算管理脱节在中小事业单位中普遍存在，预算编制不够精细，资产从入到出管理粗放。现行的预算编制相对于以前已经细化了很多，但是还没有细化到明细的支出，预算编制往往是由财务部门或人员负责推进，年中预算编制时，资产管理部门或人员的参与度不高，致使预算编制过粗，很难细化到具体资产的层面。资产管理与预算管理脱节，资产管理粗放，资产购置需求没有细化到预算指标，造成预算下达后，各项经费之间相互挤占、经费使用效率不高的后果。实务中，没有预算安排的资产购置需求往往通过追加预算甚至挤占其他经费的办法解决，这种现象一方面使基层事业单位管理陷入被动，管理混乱、财务失真；另一方面降低了预决算的严肃性，影响了预决算的准确性，给财政数据收集和决策带来负面影响。

地方事业单位中普遍存在资产管理部门或人员对财务管理不了解的情况，致使存在资产购置入账不及时、资产处置财务处理不及时等情况，实务工作中账实脱节、账实不符多是由此引起的。账实不符不仅使事业资产失实、给单位带来风险，还会造成财政部门、统计部门数据失真，不利于事业单位的发展和社会公共职能的履行。在政府会计制度下，由于账务处理不及时影响范围比之前更大：一方面资产入账和实际使用时间不一致会造成折旧和摊销有误，使政府财务报告失真，影响财政数据的真实性，另一方面资产报告失真，资产数量和余值有误，影响财政决策。

（二）资产配置不合理，使用效率不高

在实务工作中，尽管经过了多年的改进，但事业单位仍然普遍存在家底不清的情况。家底不清，实际的资产需求就没有办法做到科学合理，不可避免地就会产生资产配置不合理，使用效率不高的问题。一方面资产配置重金额轻数量的现象时有发生，资产部门对资产的配置更注重金额的控制，忽视数量的控制。出现部分单位资产存在不合理购置、资产闲置，在单位内部没有很好地实现资产的共用和调配，降低了事业资产的使用效率，而同时还有部分单位受资金限制出现资产短缺的矛盾情况。另一方面，资产在不同单位间调配、处置手续复杂，风险高，很多闲置资产无法及时划拨、调配，该处置的资产无法及时处置，可以调配的事业资产也无法顺畅实现调配，资产浪费和短缺共存。造成部分单位资产账面大，实际使用效率低的现象，而同时另外一些有同样资产需求的单位又在不断的购置新资产，在社会层面造成极大浪费。这些都有悖于事业单位运用国有资产提供公共服务职能的初衷。

（三）重有形资产轻无形资产

事业单位具有国有资产、资源体量大、专业技术人员多等天然优势，易于申请科研经费，承接、主办科研项目。实务中，有相当一部分科研项目最终无法形成具有科技成果转化效力的科研成果，账务处理时应直接列作当期支出，而对于形成专利等无形资产的部分，账务处理时应列作研发支出，最终在达到无形资产确认条件时确认事业单位无形资产。但因为传统观念的束缚及部门间沟通的限制等因素，致使形成无形资产的经费支出账务处理却问题重重。业务或科研部门或人员，在确定可以形成科研成果时，未告知财务部门或人员，对于最终形成的科研成果，也未及时与财务人员沟通。使得该部分支出在支出时账务处理直接列在了当期支出，更没有后续的无形资产账务处理，未能及时形成账面资产、甚至造成账外资产的严重情况。

在科研项目专项经费的使用中，财务人员对项目的不了解，或项目负责人财务知识及资产管理理念的欠缺，归根结底就是现行资产管理模式下，事业单位重有形资产轻无形资产造成的。项目人员对于科研项目的进度和科研成果未能及时与财务人员沟通，财务人员受固有思维的限制等多方原因一方面造成了账务处理的问题，另一方面客观上也造成了出现单位账外资产的严重现象。这种传统的资产管理模式不仅给无形资产的流失带来极大隐患，也为事业单位的管理带来极大风险。

（四）信息化管理缺位

在大数据时代背景下，事业资产对信息化管理的需求越来越凸显，同时，实现资产管理信息化也是事业单位内部控制的要求。在众多中小型事业单位中，事业资产管理仍然处于手工电子表和单机管理模式，管理效率低下，管理方式落后，甚至无法实现单位内部信息共享，更遑论系统内和区域内信息共享，无法适应事业单位的发展需要。事业资产在缺乏信息化支持的情况下，普遍存在多种问题，前清后乱，不成体系尤其明显。事业单位基本上是按行政职能设置部门，资产由各部门或使用人员管理，资产管理呈现人为切割分块的特点，不成体系。资产管理信息化平台的缺位客观上也加剧了资产管理与财务管理、预决算管理的脱节；同时也使国有资产浪费和流失的变得隐蔽，不易察觉。

（五）资产监管缺位

在事业资产管理中，资产监管难度大甚至监管缺位的现象普遍存在。就内部监管而言，在广大中小事业单位中，由于规模、编制、人员等因素限制，无法建立内部审计等监管部门，无法实现单位内部监管。缺少内部监管，单位内部资产管理就缺少了防护屏，缺少对资产的安全性、质量性、合规性、合理性的内部监控。就外部监管而言，财政部门或行政主管部门组织一次资产检查需要耗费大量的人力、时间等成本，所以检查的频率并不高，通常几年都无法实施一次较为全面的检查或资产清查，无法实现外部监管。在这种内外部监管都无法实现的情况下，资产管理小到资产入账延误、采购随意大到单位履职、滋生腐败等都极易出现问题。

三、优化地方事业资产管理的路径

（一）建立资产管理、预算管理、财务管理三位一体的管理体系

资产管理与预算管理、财务管理三者相互影响、相辅相成。

在实务工作中我们要向预算要绩效，真正做到无预算不支出，用钱必有效，无效必问责。建立资产配置预算管理制度使资产管理和预算管理相互促进和融合，强化资产预算的合理性、促进资产配置的公平性、提高资产的实用性和使用性。一方面将预算工作做实做细，真正发挥预算作用，确保资金支出合理有据，在预算安排环节进行资产配置的合理性和必要性分析，严格控制资产购置预算，从源头上控制资产配置；另一方面强化预算刚性，既要杜绝预算外资产购置，又要严格控制预算追加，强化预算追加的评审和控制工作，使事业资产配置既要合理，避免资产重置，又要满足事业职能。

资产管理是财务管理的一项重要内容，在《政府会计制度》下，更强化了资产管理在财务管理工作中的重要性。资产的形成、使用、维护、处置等各个环节，都是资产管理与财务管理相互配合、相互促进的过程。促进资产管理与财务管理的融合，需要资产管理部门或人员了解和熟悉财务管理，资产管理部门或人员与财务人员加强交流，在资产管理全过程中融入财务思维。同时要求财务人员提高责任意识，主动加入资产管理各个关键环节的决策中，密切关注资产管理的工作进程。

（二）加强资产整合，优化配置，提高资产使用效能

近年财政部门已经意识到事业资产配置不合理、使用效率不高的问题。加强资产整合，优化配置需要多方共同协作，最重要的需要增强事业单位的主动性以及主管部门和地方财政的协调性。基层事业单位需要将“摸清家底”落到实处，而非敷衍应付，做到从实际出发，实事求是，从数据的源头确保数据真实，不仅有利于单位切实了解发展需求，更有利于主管部门和财政掌握真实情况、统筹协调。目前，已有多省市出台“建立资产共享调剂机制”等举措，地方事业单位可以凭借这些利好政策，根据工作需要积极跟地方财政和主管部门沟通协调，根据“国有资产清查摸清家底”的成果，依托资产管理信息系统进行数据分析，加强资产整合，建立资产共享调剂机制，既保证单位的发展及履职运转又优化单位的资产配置，提高资产使用效能、促进区域事业单位整体的发展。

（三）转变思想、全面管理、全面规范

从单位层面到具体资产管理人员层面提高对国有资产重要性的认识，打破传统思维，提高管理水平。在工作中既要重视外购资产也要重视自制资产，既要重视有形资产管理也要注重无形资产管理。尤其要注重研发支出相关财务管理及研发支出的后续跟踪，对于达到无形资产确认条件的，及时确认无形资产，避免延迟入账或形成账外资产，降低事业单位管理风险。既要重视资产采购管理、处置管理也要重视资产使用管理，实现资产从入到出全链条管理，促进国有资产价值的实现和转化。严格落实《事业单位国有资产管理暂行办法》相关规定，建立资产管理一把手制度，从思想上高度重视国有资产管理工作，完善资产管理制度，实现资产专人管理、严格落实定期盘点，建立健全资产管理相关的内控制度，保证事业资产的安全性和完整性，实现事业资产全面规范管理。

（四）全面推进信息化管理

事业资产实现信息化管理不是一蹴而就的事情，需要分步骤分阶段进行。第一阶段，需要实现单位内部资产管理信息化，使事业资产的预算、采购、核算、变动、决算、清查等工作均能在一个信息系统中完成。在单位内部根据资产的采购管理、实物管理、价值管理、使用管理等将信息系统进行完善，通过安全设置和权限设置，单位内部资产管理相关人员能够在资产信息系统中随时对数据进行查看、补充、修改、监控等工作，突破资产管理切割块，依靠信息的及时性和连通性，实现资产动态管理，从而保障每一个基层事业单位的资产数据真实、完整、可靠。为下一步资产管理信息化工作做好扎实的基础工作。第二阶段，需要实现部门国有资产信息系统的对接，实现系统内国有资产的管理，使部门掌握真实的资产数据。第三阶段，也是最重要的阶段——建立资产管理大平台，通过信息化实现区域甚至全国国有资产管理。在资产管理大平台上，国有资产的信息可以即时被各级管理部门查询和处理，实现区域甚至全国资产优化配置，对提高资产使用效率和决策效率起到举重若轻的作用。

事业资产实现信息化管理目标任重道远。通过区域甚至全国国有资产信息化大平台，建立国有资产自下而上、上下联通的数据信息系统，实现国有资产全面统筹管理，真正实现国有资产的价值。

（五）建立考核评价机制，加强监管

事业单位应建立适合单位特点的资产管理监管体系。在内部监管中，由于众多中小型事业单位甚至主管部门均未设置内审职能部门，需要借助其他职能部门实现资产内部监管。一方面可以依托纪检部门或纪检人员承担起部分事业单位内审职能，对资产管理情况进行监管，以加强内部监管为根基，强化监管工作，形成相互制约，相互监督的工作机制，实现资产的优化管理；另一方面可以建立内部资产考核评价机制，将考核评价结果运用到单位对内部部门和职工的考核中，用考核结果倒逼职工对资产管理工作的重视，促进资产管理工作的进步。在外部监管中，行政主管部门一方面可以定期组织下属事业单位对资产管理工作进行交流和相互检查，促进资产管理工作的开展；另一方面可以建立单位层面的考核评价机制，将资产管理工作纳入对事业单位的考核中，加强对事业资产的监管，以此促进事业单位主要负责人对资产管理工作的重视。内外部监管协同发力，促进事业单位资产管理工作的优化。

结语

目前，地方事业资产管理中存在的问题日益凸显，这些问题不仅影响一个单位，更影响整个社会事业职能的履行。原有的管理模式已经无法适应事业单位发展的需求，成为地方事业单位发展的掣肘。在这样的背景下，多维管理、全面规范、多部门协调配合共同发力优化地方事业资产管理已经迫在眉睫。只有建立适应时代发展要求的资产管理体系，才能真正助力地方事业单位的发展，助力地方事业单位更好地实现其公益属性，助力社会发展。