精准脱贫政策落实跟踪审计问题研究

李奉桐 吉林财经大学会计学院

引言

近年来，我国始终致力于精准扶贫和精准脱贫相关工作，使得脱贫人口下降速度逐渐加快，现阶段已经取得了显著效果，对如期推动第一个百年目标具有重大意义。然而，随着我国扶贫工作的不断深入，扶贫工作的难度也逐渐加大，为了进一步确保脱贫资源的有效利用和财政资金配置情况，更需要建立科学且完善的精准帮扶机制。基于此，本文通过2016—2020年度审计署发布的审计公告，对精准脱贫政策贯彻落实审计所指出的问题进行整理，并依据审计公告反映的问题提出对策建议。

一、精准脱贫政策跟踪审计现状

精准扶贫是我国治理贫困、解决人民温饱问题的重要举措。精准脱贫政策的顺利开展，离不开我国各级审计机关对精准扶贫政策贯彻落实的监督、评价和鉴证，实施精准脱贫政策落实跟踪审计。随着国家重大政策落实跟踪审计的不断发展，从2013年的19个重点县①到2019年的179个贫困县②（含集中连片特殊困难地区县），审计客体的数量不断增加，而审计重点则从财政扶贫资金的审计逐渐发展为精准扶贫政策贯彻落实的跟踪审计。通过查阅2016年第一季度的审计公告到2020年第三季度审计署公布的国家重大政策落实情况跟踪审计结果公告，共计19份审计结果公告作为研究对象进行分析③。

经过统计整理主要分为扶贫政策执行、资金管理以及项目建设三个方面。其一扶贫政策执行方面，19份审计公告中全部反映了精准扶贫政策落实不到位的问题，政策落实不到位是我国扶贫审计工作中长期存在的普遍问题，主要在教育、健康、金融、易地搬迁、产业、交通、基本医疗扶贫等均存在不同程度的问题。其二扶贫资金管理方面，财政扶贫资金的资源配置与使用情况始终是重大政策落实跟踪审计的重点。但在资金的管理使用上则至少15份审计公告都存在统筹整合不到位、个人或单位存在骗取套取侵占扶贫资金、超标准发放补贴金、违规使用、变更用途、甚至严重闲置的问题且金额巨大，直接影响了扶贫的效益。其三扶贫项目建设方面，多于10份的审计公告中都披露扶贫项目管理不规范、论证不充分、中央预算内投资项目未按期开工或完成、进展缓慢规划不科学、质量不达标、后续管护不到位、虚假验收、项目效果不佳、设施闲置或无法使用甚至形成浪费，从而无法达到预期效益的问题。

二、审计结果公告映射出的扶贫政策跟踪审计存在的问题

随着我国扶贫力度的不断增加，精准脱贫的开展已经取得丰硕的成果。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，精准扶贫、精准脱贫政策是国家重大政策落实跟踪审计的重要内容，脱贫攻坚战的顺利开展离不开国家监督部门对精准扶贫政策贯彻落实情况的科学、合理的监督、评价与鉴证，实施精准扶贫政策跟踪审计，为脱贫攻坚战的胜利起到了监督保障的作用。但实践中由于信息不对称、不可预测事件等多种因素的存在，可能导致良好的政策措施建立初衷出现偏差、错解等情况。通过查阅近五年审计公告指出的问题显示，精准扶贫政策跟踪审计仍存在有待完善之处。

（一）扶贫政策跟踪审计未能做到实现全过程跟踪审计

扶贫跟踪审计公告显示，脱贫项目中存在政策措施落实不到位、扶贫资金管理和使用不规范、脱贫情况不实等现象，以及由于审计缺乏对精准扶贫项目资金预算、计划设计、相关政策的可操作性和有效性进行审查和评价等因素影响，使扶贫工作和资金管理频繁出现未达到预期效果形成损失浪费等问题，从而一定程度上反映了精准脱贫政策落实跟踪审计明显滞后，缺乏对扶贫政策的制定和项目前期统筹规划阶段的事前监督。从近五年的审计成果公告来看，扶贫项目审计客体的范围不断增加，审计机关采用财政资金的合法合规审计、绩效审计等方式主要对精准扶贫政策落实、扶贫资金统筹管理使用、项目建设管理方面进行监督和披露。但在实践中审计对扶贫资金流向和项目实施与管理过程跟踪监控不力，仍未做到对项目设计、资金统筹、政策落实等情况的反馈开展及时有效的全程跟踪审计。

审计机关进行重大政策跟踪审计时经常是在项目完成后才开始介入审计监督，其关注点侧重于发现精准扶贫在实施过程中存在的问题，虽然事后审计能够对全部业务的真实性、合法性、效益性做出全面综合的评价，但此时项目中可能存在的违法违规行为已经发生。而事前监督可以起到预防和抵御的作用，有助于减少决策失误，明确事前责任，可以防患于未然，减少或杜绝损失、浪费和违纪、违法的可能性。事中审计的时效性较强，可以及时查明经济目标和预算的实现程度，有助于被审计单位及时发现和反馈问题，采取措施纠正偏差，改善管理，保证最终目标和预算合理合法且有效地进行。因此，扶贫资源的分配应当实行事前、事中、事后的全过程审计，而重大政策落实跟踪审计也应包括事前、事中、事后审计三个阶段，只有形成“事前—事中—事后”三个环节的审计监督机制才能使得项目政策的有效落实，三者缺一不可。

（二）精准扶贫制度审计较为欠缺

由于审计存在惯性思维，审计人员通常对项目资金等货币性指标的合法性、合规性以及资金的统筹与流向等可准确计量的货币性指标进行跟踪审计，使得货币资金等这类指标被过度关注，但却缺乏政策跟踪审计的过程中对精准扶贫政策的经济性、效率性和效果性的评价，忽视了政策性问题、群众满意度、精准脱贫效果等非货币计量指标的监督，致使政策落实跟踪审计的纠正与监督的功能发挥不充分。并且，精准扶贫政策落实审计过程中对地方政策、区域环境、特殊资源等结合区域贫困群众特点的重视程度不够，各家各户的贫困程度与原因也都不相同，对于适用整体的政策标准缺乏针对性，导致了跟踪审计发现的问题不够突出，这也为审计人员和审计工作提出了更高标准的要求。

精准脱贫审计实施过程中集中于关注资金，而缺乏重视政策落实和执行的监督，且审计机关未能进行全过程的跟踪审计调查，主要采用事后审计的方式，所以审计发现的问题也过于表面化，未能深入纠正当前审计揭示所存在的问题及原因，因此，精准脱贫政策落实跟踪审计的精准度和脱贫程度检查有待提高，审计应及时介入并监督精准脱贫落实工作中的困难，促进精准扶贫项目中群众的实施效果。

（三）精准脱贫评估机制的系统评价体系有待完善

现阶段我国精准扶贫的绩效评估机制还存在不完善的问题，总体来说未能实现评价主体全覆盖。在党中央的号召下，企事业单位和社会公众积极响应，积极投入到精准扶贫这一伟大事业当中，形成了多元化的扶贫主体大格局。精准扶贫政策的实施突破了由政府和扶贫单位之间的单打独斗局面，扩大了扶贫的力量，促进快速高效地实现脱贫攻坚。

在精准扶贫落实当中，存在一些扶贫资金被套取、挪用、优亲厚友等贪污腐败的行为。现有的政策绩效评估机制的还处于逐渐完善的阶段，评估结论定性或者定量而缺乏两者的结合，没有形成完备有序的指标体系。同时，审计对发现问题的披露多侧重扶贫资金与项目建设管理的合法性与合规性，轻视政策落实情况评价，轻视资金绩效审计，轻视社会效益以及生态效益的评价，对政策落实跟踪审计的评价标准研究不足，导致评估结论不全面或者不客观，很大程度上为精准脱贫跟踪审计的开展增加了难度。随着绩效审计项目和内容越来越繁多，健全精准扶贫绩效评估机制显得尤为重要，将多样的评估指标形成精准扶贫绩效评估的标准体系，以不变应万变，通过多方面的绩效评估指标去衡量扶贫审计项目，才能更加全面、客观地揭示被审计对象的全貌。

三、精准脱贫落实跟踪审计的对策建议

（一）充分发挥全过程跟踪审计的监督作用

当前我国开展的精准扶贫政策跟踪审计仍体现为以事后监督为主的审计工作。为努力实现对跟踪审计的全覆盖，跟踪审计的工作重点应作出适当调整，从过去的侧重关注扶贫资金监管项目执行结果转变为结合国家相关政策规定与执行过程和扶贫成果统筹安排的审计，做到“事前—事中—事后”的审计监督模式，有效实现全过程跟踪审计，提高脱贫项目的科学性和可行性，尽早发现项目中可能存在的重大问题，进而能够及时止损、发挥扶贫审计监督效果的最大化。

主要从精准扶贫工作的三个维度改进：对于项目初期，审计应该从项目政策制定阶段开始调查，重点对扶贫开发和相关配套政策标准的科学性、合理性、可操作性进行审查和评价的鉴证，提高精准扶贫项目的预警能力，及时发现政策问题，解决政策漏洞，减少决策失误，改进政策建议，充分运用政策的指导性地位。在项目实施阶段，要提前做好整体统筹规划，不仅要对扶贫资金的预算与划拨、成本效益和项目可行性做出评价，还要重点监督政策措施执行和落实的情况跟踪审计，以及对建档立卡的贫困人口进行定期和不定期的复核，检查是否存在脱贫后返贫的现象。最后是项目完成时，跟踪审计结果与预期效果进行综合全面评估，从中体现资金的分配和使用效率和准确度，以实现对扶贫资源的风险控制，提高精准脱贫政策跟踪审计的治理能力。

（二）重点实施精准扶贫制度审计

加强以扶贫政策为主要内容的精准脱贫项目审计，围绕政策和制度建设、执行与成效开展一系列跟踪审计。由于精准脱贫涉及教育、健康、金融和产业等多个行业和领域，且不同行业的扶贫政策有不同的实施办法，因而脱贫效果也必然会存在差异，一定程度上会给审计工作带来较大困难。因此，审计人员不仅要跟踪审查货币性的指标对具体扶贫项目实施的效果，还要结合贫困地区的经济发展状况对项目建设及运行过程中可量化的非货币性指标进行全面综合的绩效评价，从而使各地区扶贫政策落实的成果可视化，客观全面地揭示项目中仍然存在的不足之处，便于及时纠正与调整，确保相关政策有效落实，将精准脱贫审计的监督作用充分发挥。同时，审计人员应该不断学习相关政策，提高自身素质，从而能够胜任精准扶贫审计工作，必要时，需聘请行业相关专家参与审计，完善审计人员队伍，有利于提升审计质量和效率。

跟踪审计应该派专人进行定期或者不定期的扶贫调查，建立科学完善的绩效评价标准，以保障精准扶贫的精准性和公平性。精准扶贫政策跟踪审计需要协同财政收支审计、经济责任审计、投资审计等其他专业审计项目之间互动，借助其他相关专业知识的融合能够精准识别错报，促进国家治理，共同严格控制扶贫审计中的风险，推动精准扶贫政策健康发展。

（三）加快完善科学合理的精准扶贫绩效评价标准

精准扶贫审计的评价标准是政策落实跟踪审计的基础依据。政策效果是评价政策绩效的首要因素，是否解决政策问题符合政策预期目标。科学合理的精准扶贫绩效评估机制既要注重完整全面，对审计全过程中可能涉及的指标进行全面的评估，也要根据区域扶贫重点内容刻画重点审计评估指标。可以充分利用大数据平台数据内容的多样性能够丰富审计评估的内容，进一步完善精准扶贫绩效评估机制，从而为审计人员提供丰富的评估参考信息以便找到评估的切入点。

评价精准扶贫政策的效果时，应结合贫困户纳入审计评价主体范畴，将贫困受益主体的现阶段生活条件等客观因素纳入监督评价当中，着重审计现有的贫困资金和投入的贫困户脱贫数量是否达到了政策的预期目标的效果，是否真正实现了脱贫。受益的主体的满意度、贫困户与非贫困户之间的待遇是否存在一些差异，将贫困受益主体纳入精准扶贫政策，将定性与定量研究相结合，定量运用数据作为基础和证据，定性作为精准扶贫绩效评估结论和判定，落实政策跟踪审计评价范畴，从价值导向等层面增强贫困扶贫意识与责任意识，努力实现审计主体全覆盖，从而使审计公告更加精准地披露精准脱贫的相关问题，便于后续跟踪审计的执行。

结语

综上所述，自精准扶贫政策实施以来，我国贫困人口了显著性降低，脱贫攻坚是保障人民生活水平的重要举措。但随着扶贫工作的不断推进，脱贫速度开始出现减缓的趋势。因此，重大政策落实跟踪审计是国家治理的重要手段，完善的监督与评价机制能够促使扶贫政策精准、高效地贯彻落实，促进脱贫攻坚战中审计全覆盖的实现，推动我国全面建成小康社会的伟大目标。

注释

① 2013年第31号公告：审计署关于19个县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果

② 2019年第3号公告：179个县惠农补贴资金审计结果

③ 资料来源：中华人民共和国审计署官网http：//www.audit.gov.cn/