地方政府促进产业集群的作用研究——以江西省为例

（沈阳师范大学 管理学院，沈阳 110036）

0 引言

产业集群作为一种高效的经济发展模式，在全球各地的经济生产中扮演着重要角色。同时，在国内产业结构不断转型升级的背景下，如何最大限度发挥产业集群对地区经济发展的促进作用日益引起诸多学者的关注。在国家“中部崛起”的发展战略中，江西省牢牢抓住发展契机，积极打造围绕工业化发展的产业集群，并在地区间形成了以昌九工业走廊、全省工业园区以及鄱阳湖生态经济区等代表性的产业集群发展态势，深入推进工业发展的园区化、园区发展的产业化以及产业发展的集群化，正是依赖于自身产业集群所显现的巨大优势，近些年江西省的经济水平异军突起。因此，本文将深入探究江西省政府在促进产业集群中所发挥的作用，分析存在的问题，以期能够提出切实有效的对策建议来提升江西省的经济发展实力。

1 江西省产业集群的现状

20 世纪90 年代，江西省的产业集群步入了发展的快车道。这一时期的产业集群主要聚集在国家级、省级、市级以及区县级的高新技术工业园区和经济技术开发区。此类园区的产业多为加工业及制造业，是通过当地政府的“筑巢引凤”“投资招商”以及“龙头带动”所形成的。跨入21 世纪，在各级政府的大力支持下，高新技术开发区内的企业依托自身创新能力以及人才优势不断发展壮大，并形成了以南昌、景德镇、新余和鹰潭为主要分布区域的科技驱动型现代产业集群。在空间分布上，江西省也已形成昌九工业走廊、全省范围内的工业园区以及鄱阳湖生态经济区三大现代化的产业集群。而作为崭新的鄱阳湖生态经济区不仅仅涵盖了20 世纪90 年代发展起来的昌九工业走廊，更覆盖省域内38 个县市区。

2018 年底，江西省已经在全省范围内深入打造了77 个省级重点产业集群，全年主营业务营收规模为15 325.5 亿元，同比增长17.5%，解决了159 万人的就业问题。全年主营业务营收规模达到百亿级以上的产业集群为55 个，500 亿元以上的产业集群5 个，千亿元级规模以上的产业集群1 个，其主营业务收入甚至占到全省工业比重的2/5。在2019 年初，在省政府搭建的围绕产业集群所进行的信息和技术对接与交流平台上，就有多达74 家科研机构以及485 家企业进行了相关项目、供需以及技术的对接，对接金额超过6 000 万元。2020 年，江西省共有国家级产业集群开发区19 个，省级产业集群开发区66 个。

2 促进产业集群发展中存在的问题

2.1 思想层面：权利、职能和专业认知存在偏差

地方政府权利认知偏差主要是由于江西省政府大力推动产业集群工业园在各县落地的过程中，一些地方政府部门和个人仅看到其背后的个人政治利益，无法从长远的角度和自身区域特色来组织发展产业集群，单纯将产业集群的发展视为个人政绩的组成部分。这种基于个人利益的权利认知显然与公共利益的认知存在偏差。具体而言，权利、职能和专业认知存在偏差表现在3 个方面。一是工作上的无为。认为只要不做事便不会犯错，因而在工作中对于棘手敏感的问题总是逃避，不断推脱敷衍，秉持事不关己高高挂起的态度。二是仍将“GDP”作为政绩首选指标，不顾产业集群发展的持续性、健康性以及内部的联系性，只是一味引进企业，单纯扩大工业园区规模，不注重后续发展问题。三是唯上不唯实。即在产业集群发展中，自身的发展导向只根据上级政府的呼吁和安排，而不注重自身的实际条件和资源，盲目发展一些当地无法支撑起来的产业集群，使得资源配置的无效和浪费，从而导致自身在行业内部的整体竞争力低于其他地区和企业。

2.2 制度层面：缺乏产业集群发展的制度环境

目前，江西省在产业集群中对各大中小企业适用的法律制度主要为《中小企业促进法》，并且就自身的省情出台相关的地方政策。在《中小企业促进法》实施阶段，确实对产业集群的发展起到了一定的法律保障作用，但是随着市场环境的变化，原有的经济基础已经发生改变，导致原有法律的部分条款不再适应中小企业发展需求，制度调整稍显滞后。此外，在目前的产业集群中，中小企业的发展过度依赖市场融资，但在此领域的法律保障依据仅为《破产法》《担保法》以及《财税法》等法律条款中的零星法条，无法切实满足企业融资需求。

2.3 实践层面：服务缺位、引导失位、监管不足

由于江西省地方政府在服务上缺位、在引导上失位以及在监管上的不足，导致地方政府在促进产业集群发展的过程中存在诸多困境。首先，在服务领域，全方位和多层次的服务体系无疑会让产业集群在市场经济竞争中如虎添翼，政府只有在人才引进保障产业集聚、政策环境营造支撑企业发展等领域下足功夫，才能为形成产业集群奠定良好基础。然而，在江西省政府力图追求在每一个县域环境内均设有一个产业集群点的政策指引下，部分县级政府由于无法为产业集群提供配套齐全的基础设施，使得产业集群发展整体效率较为低下、市场竞争能力较弱。其次，在引导层面，江西省政府在承接东部产业转移的过程中，未能积极引导行业内的龙头企业以及符合本省省情发展的企业进行驻扎，导致在后期的实践过程中虽然配套建设了相应的产业园区，却并未引来“凤凰”，从而导致产业集群的失败。最后，在我国不断强调生态文明建设的大背景下，江西省政府却对产业集群内部的企业绿色化、生态化发展状况缺乏必要的监督和审核。尤其对部分依赖于自然资源的产业集群而言，以地处鄱阳湖周围的产业集群为例，其后期的生态环境治理压力较大，对其环保标准的审核和监督稍有差池便会对周围环境造成严重破坏。

3 促进产业集群发展的对策

3.1 积极转变思维，向高效、务实、服务型转变

面对在思想层面存在的权利、职能以及专业知识领域的认知偏差，政府需要积极转变思维，向高效、务实和服务型政府转型。政府相关部门要摒弃脱离时代发展的政绩观和权力观，从公共利益的层面来考量产业集群的发展。建立产业集群发展决策中的联席会议制度，改变由单一部门或者一把手拍板决策的现状，采众人之长，听百家之言，以更富有远见的卓识、更务实的态度来促进产业集群的发展，具体可以从以下几点出发。一是对党员干部进行多层次和全方位的教育，使广大党员干部在思想意识上对自身定位清晰，对于现实中存在的不作为、懒作为以及乱作为等现象严肃查处，彻底改变政府在促进产业集群发展中的错误思维。二是完善追责和惩处机制。对于在产业集群过程中所出现的一些可以避免的人为失误应建立终身追责制度，以此来降低在产业发展过程中的错误率，并且科学定量产业集群中的能耗、品牌、产值和创新等指标，以此来科学评定这一过程中部门或者个人的政绩。三是建立健全多样性的监督渠道，以此促进更加高效、廉洁和服务型政府建设。

3.2 完善产业集群发展法律、法规和相关制度

在促进江西省产业集群发展的过程中，尤其要保障产业集群中的中小企业的发展，为此，江西省地方政府需积极完善保障产业集群发展的法律、法规和相关制度。首先，政府需要依据我国的《中小企业促进法》，结合本省实情，制定完善、配套的法律制度，将顶层设计中的一些宽泛性准则进一步细化、明确化，提高政策执行过程中的可操作性，从而更有针对性地促进本地区产业集群中的中小企业发展。其次，从我国所制定的有关企业融资的零散法律中加以筛选整合，建立适用于本省产业集群中企业融资发展的完善的指导性制度。最后，选择性借鉴域外地方政府在促进产业集群发展中所出台的各项有利举措，来建设本省中小企业健康发展所需要的法律制度环境，并在此基础上实现江西省与国际社会的接轨。

3.3 完善产业集群的配套设施和服务网络

江西省在推动产业集群走向每一个县域经济的过程中，需要不断完善产业集群的配套设施和服务网络，提升县级以上政府完善配套设施和服务网络的综合能力。一方面，注重开展围绕工业园区所进行的交通设施、水电设施、土地、设备、厂房等方面的准备工作。另一方面，在硬性载体不断完善的过程中，各级政府需要加强对产业集群服务网络的配套建设，建立健全地区性乃至全国性的服务网络和公共信息平台建设，重点围绕产业集群中的龙头企业完善综合应用平台，通过平台发布各项信息、获取资源、促进对话、加强沟通、法律咨询、金融服务、培训服务等，实现产业集群发展中的信息化集成。同时，围绕上述具体细分的几大模块进一步建立完善单独的平台，向企业提供更为具体的信息服务，如融资模块其实是完整的融资服务平台，不仅有金融产品的介绍，还提供不同金融机构融资租赁、信托融资、股权债券融资等的具体额度和要求，并根据企业实际需求设定合理的融资方案。需要注意的是，平台信息的发布应由资质较好的中介组织和政府相关部门共同完成。