从国家科研政策制度变化看高校科研经费管理优化措施

白 晶 北京大学

一、引言

李克强总理在2019年的政府工作报告中强调，“要在推动科技体制改革举措落地见效上下功夫，决不能让改革政策停留在口头上、纸面上”。俗话说，无规矩不成方圆，只有将国家政策方针切实落实到项目经费管理过程中，才能为科研工作者享受政策带来的红利提供明确依据，真正做到为广大科研人员“办实事”。

高校作为国家科学研究的重要阵地，对提升国家科技创新能力发挥着不可替代的作用，随着科研项目和科研经费的逐年增加，如何落实好国家政策，将国家政策导向内化到高校自身科研经费管理环境的建设中，对保障科研事业健康、稳定的可持续发展具有重要的指导意义。

二、高校科研经费管理在国家政策落实方面存在的突出问题

(一)预算项控制方式未更新，预算调剂审批手续繁杂

有一些理工科项目除了设备购置费、测试化验加工费预算项需要控制，其他预算项全部打通使用，尤其是国家杰青部分项目已经实行包干制，但是在提交预算的时候仍需要提供详尽的明细预算项预算。

对于一些老项目，劳务费、会议/差旅/国际合作交流费预算项不允许挤占其他预算项额度，但是新项目新政策以来，这些预算项全部都是打通使用的，在项目执行过程中，这些预算项不够列支时，项目负责人需要走院系审批、经费主管部门审批、财务部门调整的一系列预算调整审批手续。

(二)人员费不够列支，绩效激励力度不够

项目课题组人员在列支绩效时，一般是从纵向项目的课题组间接经费中列支，而课题组间接费的总盘子受限于国家经费管理的比例控制，规模有限，使得一部分老师将精力用于争取横向科研项目，在横向项目中列支科研绩效，尤其对于类似于数学学院这样智力密集型专业的老师，绩效激励力度与科研贡献严重不匹配。

在课题组为项目聘用人员发放工资时，不能从劳务费列支公积金，使得项目聘用人员配套资金来源紧张局限，而项目聘用人员在项目执行过程中承担了大部分繁琐性的事务性的工作，对于为科研人员减负发挥着重要的作用。

(三)审计手续繁杂，审计过程重财务轻技术

在项目中期审计、结题审计时，经常会遇到老师带着几百页的凭证复印件前来财务盖章，有时候会因为财务记账摘要的原因等要求提供情况说明或者调账，审计人员不关心项目任务书执行情况，精力全部用在查找财务记账问题，对于项目课题组人员是耗时耗力，对于审计人员是容易忽视真正的资金使用风险点，也容易打击科研人员有效使用资金的积极性。

(四)结余资金缺乏有效管理，使用效益低

作为项目管理部门，应该联系财务定期对项目经费执行情况进行统计，由于不能够定期、分阶段、多批次告知项目负责人项目执行进度及项目截止使用日期，使得项目在临近截止日期时形成规模比较大的结余资金，导致突击花钱现象的出现。

学校关于结余资金管理政策的不完善，使得项目结余资金不能够及时统筹使用，出现上缴情况，一方面直接影响下一年度中央财政科研项目资金的申请，另一方面降低了资金使用效率。

三、国家科研经费管理政策制度变化导向简述

(一)进一步简化预算编制过程，同时下放预算调剂权限

从2014年以来，国家相继出台了若干关于赋予科研管理更大自主权的有关文件，文件中均指出，要简化预算编制，赋予科研人员更大的预算调剂自主权。

(二)推行“包干制”经费管理方式

2019年出台的关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的文件指出，项目经费不再分为直接费用和间接费用，无需编制项目预算。2019年出台的关于差旅费的管理办法明确，允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费等实行包干制。

(三)根据项目特点针对性地提高间接费比重，加大绩效激励力度

国家历年出台的政策文件反复强调，要完善间接费用和管理费用管理，提高间接费用比重，通过加大绩效激励力度，发挥绩效支出的激励作用，科学体现科研人员价值，尤其对于智力密集型项目，更应相应提高间接经费比例。

(四)推进项目管理信息化建设

2012年以来，国家政策文件已经开始强调提高科研项目管理信息化水平，充分利用信息化手段，建立健全全过程管理信息化平台，肯定了信息化在科研经费管理中的作用，指出了通过信息化可以有效提高报销效率、加强项目全生命流程科学管理。

(五)提高结余资金使用效益

2014年以来，国家历年制度都指出要加强结余资金统筹管理，该结转使用的结转使用，该统筹的统筹，该上缴的上缴，旨在提高资金使用效益，减少资金闲置浪费。

(六)简化审计手续，强化综合绩效评价

2018年国家政策明确指出，要合并财务验收和技术验收，并且要强化科研项目绩效评价，推动项目管理向重质量、重结果转变，强调要严格依据任务书开展综合绩效评价。

四、高校科研经费管理政策落地措施

(一)细化健全高校自身科研经费管理政策体系，加强政策宣传

为做到科研经费管理有据可依，高校作为科研经费的直接管理者，应根据自身发展特色，按照国家相关政策文件，及时协调科研经费管理部门、财务部门、设备部门等，围绕科研项目的预算、执行、决算、验收等整个过程，出台适用于自身的具体科研经费管理细则，并加强政策的宣传与解读，致力于为实现政策落地、实现科研经费管理制度化营造良好的环境。

(二)扩大“包干制”管理项目适用范围，赋予科研人员经费自主管理权

从单项小包干到整体项目大包干，科研经费包干制的实行，是给科研人员“松绑”的一大突破性措施，赋予了科研工作人员更大的经费自主管理权，对激发科研人员的创新活力具有深远的意义。目前国家出台的“包干制”政策只适用于自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目，各高校可根据自身情况，根据项目负责人承诺制，根据项目自身研究特色，适当扩大包干制适用项目范畴，不仅涉及自然科学类非国自然项目，还包括人文社科类项目，另外，包干制的推出一定程度上也能解决科研经费“人头费”不足的现状。

(三)增加间接费比例，提高绩效额度，保证人头费

由于科研人员实际贡献与收入分配不匹配的落差感，使得科研工作人员容易对本职工作产生消极情绪，进而不能将全部精力用于科学研究，尤其是智力密集型项目，大部分科研人员常规工作不涉及实验室“有形”的研究，比如数学院系科研人员等，科研活动中所耗费的更多的是“无形”的思维价值创造等“脑力”劳动成本，没有发票没法报销没法衡量，也不属于劳务费可以列支的范畴，没有相关政策文件的支持，就不能拓宽提升绩效额度的渠道，付出就得不到合理的科学的补偿，久而久之，就会降低科研人员的创造热情。

(四)通过信息化平台，将政策嵌入到项目管理过程中，实现简化预算编制、预算调整，做到报项目执行事前系统提醒、事中系统预警

科研人员并非专业的会计人员，对于科研经费管理政策的认识往往是不足的，通过科研立项预算系统、网上预约报销系统、项目管理查询系统等信息化平台，可以将预算、报销、决算等各个环节科研经费管理政策的要点直观的嵌入到系统界面，根据不同项目类型向项目负责人提示相应管理政策的使用细则及注意事项，以润物细无声的方式，借助信息化将政策要求直观地、针对性地融入到项目经费的管理全过程中。

(五)完善结余资金管理办法，提升结余经费使用效益

项目结余经费使用办法不明确，导致科研项目结题验收后经费不知道该如何使用，出现诸多结题不结账项目，结余资金长期挂账，降低了资金整体使用效益。一方面，应该明确结余资金的开支范围，是只能用于直接经费列支范围，还是提取一定管理费后可以列支人员费，还是绩效评价优秀的可以不限制结余资金列支范围，另一方面，还需要明确使用年限，减少长期结题不结账，甚至科研人员已经退休或者离校，结余资金仍然挂账无人处理，最后，定期开展结余资金清理工作，不能等到结余资金要上缴了才集中报销，同时，也可以通过政策文件明确，使用期限内没有列支的结余资金允许学校全部统筹。

(六)遴选优质的审计会计师事务所，保证绩效评价科学性

优质的审计会计师事务所，首先应该是对高校科研经费管理政策有一个基本的了解，其次要对高校科研经费账务处理特点基本清楚，不能参照公司企业的审计规则标准对高校科研项目执行情况进行审计，最重要是对项目的绩效评价要全面严格围绕项目任务书展开，关注项目是否高度取得了任务书计划的成果，财务验收要与技术验收联动，关注项目支出是否主要围绕任务完成、成果实现发生，而不是纠结于一些与项目执行相关性不是很明确的小细节，进而实现综合、科学的绩效评价。

五、结语

科研经费管理政策是科研经费管理工作开展的基础和依据，高校科研经费管理工作的有序顺利开展离不开相关办法及制度的指导，各高校应根据国家不断变化的政策出台管理细则，推动改革政策落实落地，良好的政策环境能够激发科研人员的积极性、提高科研工作的产出，能够最大限度激发科技产能。如何能够使广大科研人员充分享受到政策带来的红利，增强科研人员的获得感，从而激发科研人员科技创新的活力，是高校各部门的努力方向。