新公共管理视角下的地方财政专项资金管理模式研究

宋 轩

（中国人民大学，北京 100872）

0 引言

“十三五”以来实施新一轮财税体制改革，地方财政虽然稳步前进但是还存在着局限性，未能全面展开顶层设计的改革。加上受国内外宏观经济形势与疫情的影响，经济发展放缓，实体经济发展也面临众多问题。在此，我们从新公共管理视角进行分析，将其与公共经济融合，不但对政府财政支出为管理体系顺利运行提供保证，还能促使政府公共行政部门中多个职能的严格履行，如以资源配置影响政府财政收支总量。基于此，对地方财政专项资金管理模式进行探究，可从以下几个方面进行优化。

1 改进财政专项资金管理的主体职能

首先，促使财政与主管部门角色的转变。无论是财政部门还是对应的主管职能部门，都要转变自身工作职能，将管理职能变为服务，促使工作者角色从“划桨”向“掌舵”转变，将政策的制定与执行分离。如财政部门的工作侧重于财税指标条件与其目标制定、专项资金的筹集、制定扶持标准、创新扶持方法等；主管职能部门的工作则侧重项目指标制定、新兴发展项目的培育与规划等。还有部分工作，如专项资金项目审核、资金分配和专家评审等则可以交给社会组织负责，财政与主管职能部门则进行业绩评估、资源提供与监督等工作。在此，两个部门还需减少政府对财政专项资金在竞争性领域中的无偿使用以及对微观领域的干预，以此适当提升对公共服务领域的支出［1］。经过财政与主管部门职能角色的转变，就可将“掌舵”的主要精力运用在监督指导与政策指引上，以此促使社会组织发展，发挥自身在社会中的主体价值。

其次，资金管理体系方面，坚持以需求为导向原则。第一，转变传统财政资金管理形式。以往的行政决策导型资金分配，是以公共需求为主设置财政专项资金，明确财政专项资金的用途、分配政策，并以公众需求是否得到满足作为成效评价。第二，不同类型的财政专项资金就要具体问题具体分析，从使用实际需求入手创新使用方式，力求财政专项资金使用效益的最大化。如进行公益或准公益性项目的建设可运用区域发展资金或者其他形式，实现社会资本与财政专项资金的共同参与管理，切实支持地方经济发展；再如，在公共服务领域建设中可通过招投标、服务外包等形式节约财政专项资金支出规模，同时保证服务质量；又如，在对竞争性领域的财政专项资金管理的时候，尝试推行有偿使用形式，更好集中财力，解决社会发展中的创业、融资与研发等问题。第三，提高工作力度，提前做好摸底调研与分析工作，知道公众的真正需求，确保财政专项资金的运用真正顺应民意。

最后，转变传统财政管理文化。基于公共管理视角，政府部门在财政管理上要转变传统观念。第一，多借鉴国内外成功企业管理经验，以创新理念，强化财政“理财为民，服务发展”的工作理念，注重为社会与企业服务的主动性，提升执行意识、优化方法、加大力度，力求做到绩效优良、公民满意。日常管理的时候也注重工作效率，从财政资金运用的成本与效益角度分析，科学进行行政方面管理成本的控制；管理政策的执行中，注重以人为本，即从公众需求角度出发，执行多种财政政策，以此促使财政部门的服务与政策等更加符合公众需求。第二，丰富财政精神文化的建设，以敬业和对创新团队精神的学习，帮助财政人员树立正确的价值导向与权力导向，鼓励财政部门工作人员多进行业务学习，以创新思维提升业务能力，提升财政部门的绩效。第三，清除财政部门中不良文化，保障工作人员工作主观意识和价值取向不受官僚思想影响。加大财政部门的道德与法治、廉政与制度的建设，进一步确定财政核心价值观念，构建风清气正的财政服务文化。

2 改革财政专项资金的管理方法

首先，完善地方政府中的预算体系。第一，政府财政人员要建立财政预算改革的意识，并从一般公共预算、国有资本经济预算、政府性基金预算与社保基金预算等编制体系的丰富，着重增强年度一般预算管理工作，探索跨年度预算管理方式，进而全方面、从严控制财政专项资金的建立与安排。第二，加强对财政存量资金清理统筹的力度，提升对各种存量资金的甄别，对待已经达到预期，或者达成共识的项目，将基本与专项支出都统一回收，纳入预算统筹支出。对于为达到预期或者跨年度的财政存量资金，则根据其实施效果，基于区别对待，进一步完善统筹财政专项资金的运用，然后根据下一年预算科学调整［2］。

其次，增加专项资金清理与合并力度。依据归并相近，内部压减与多部门整合的原则，推动财政专项资金的清理整合工作，如取消已经完成或者失效的专项资金，将其用于其他专项支出。同时将个人补助与运转保障类的资金纳入预算管理系统中，不再以专项资金项目进行管理，并由财政部门对其进行监督管理。以此不但减轻财政部门专项资金管理的压力，还确保部门的正常运行。如是相同管理部门中涉及多个专项资金，希望也可打破部门界限，实现多部门界限的打破，促进资金融合，进而压减财政专项资金的数量与级别，实现财政专项资金的统筹使用。加快财资金管理的清单建设，对其名称、规模、使用方向与主管单位、申请流程、时间等可公开的信息进行统一公开。同时在进行财政业务办理时制定管理制度，对联系方式、对口办理处和财政业务办理内容等角度进行公开，促使财政专项资金管理的透明化与公正化，以此确保社会各界对政府财政专项资金使用的安全。

最后，实施以“因素法”为核心的专项支付改革。对地方与中央财政事宜不匹配的问题，可以依据经济社会事务管理责权，详细划分地方与中央各级政府的事权与责任，并可以依据承担的责任与事权，明确财政收入的来源与支出范围，转变以往财权财力向上集中、事权向下转移的现象导致的地方事权大、财权小的情况，以此在财权与事权的角度顺从其关系，实施地方事权由政府统一管理，发挥政府地方优势，进一步促使事权与财权的统一［3］。对具有竞争性领域的专项转移支付规模还需严格控制，发挥市场中资源配置的决定性作用，并以此调整现有专项与一般转移支付的结构，实现以一般性转移支付方式慢慢代替曾经使用的专项转移支付形式，在此构建以“因素法”分配为主，“项目法”制度为辅的专项转移支付形式，优化其构成，摒弃之前“一刀切”的资金分配模式，促使财政手段与实际需求的契合，支出责任划分改革与财政事权连接，切实改变财政事权、转移支付与支出责任不符合、交叉重叠的情况，并能进一步建立多种形式配套的转移支付体系与资金管理机制。

3 优化财政专项资金管理机制

第一，在专项资金管理方面引入先进的企业管理方法。借助工商管理领域多年发展积累起来的管理经验与方法技术等。一方面，在政府财政专项资金管理的过程中，加入目标管理、绩效评估、成本核算等多种优秀管理方式与手段，完成对项目单位中专项资金使用情况进行成本与效益的分析、绩效评估等，实施全面管理，借助企业管理政策，全面、客观地分析财政专项资金的使用效果，多角度分析财政专项资金设置的必要性、是否达成一致、执行效果是否良好、资金安排是否科学等，进而增强财政专项资金管理人员的工作责任感，从公众需求与资金绩效角度着手工作。另一方面，引入企业的人事考核体系，改革财政人事考核制度，构建向部门或者业务人员侧重的激励手段，特别是对财政专项资金管理者的激励，即对财政专项资金管理方面做贡献的，可以提升个人待遇、晋升职务、优享福利待遇等；若有重大过错则实施惩戒措施，打造专项资金管理人员业务强、责任重的财政认识考核体系。

第二，增加专项资金管理的信用机制。依托当下社会信用体系，在专项资金管理体系中增加信用机制，以此降低资金使用风险、避免不必要的纠纷与矛盾［4］。如建立财政专项资金专用的信用信息征集、评价与披露机制，纳入专项资金使用涉及的政府机关、事业企业单位、个人信用信息，进行信用评级，以此规范与约束财政资金使用人的行为。另外由政府牵头，建立失信惩处联动机制，如财政专项资金使用人出现失信情况，就实施联动处罚手段。而守信使用财政专项资金的企业与个人，可在其进行融资贷款、财政专项资金申请等给予政策倾斜。经过守信激励机制与失信惩处机制在财政专项资金使用中的运用，可提升个人或者项目单位的信用意识，以此实现社会与政务诚信，确保项目进度的推进，完善单位自身的管理，实施专项资金的使用与申报的真实性，减少虚假申报、过度包装等违规行为，提升财政专项资金使用效果。

4 结论

综上，财政专项资金作为财税体制中的重要一环，对其管理模式的优化可引发政府与有关职能部门的重新定位与转变。我国不同层次与区域的政府各有不同，所以需要我们探索并实践多种管理方法，丰富管理内容、改革管理方法、优化管理机制，为政府实施财政专项资金管理模式提供新的视角。