安全生产的前世今生

文/周永平

自2018年，我国开启新一轮党和国家的机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊将刊发系列文章，回忆我国安全生产工作的发展与变革，以飨读者。

随着十三届人大第一次会议落幕，国务院又一轮机构改革启动，“安全生产监督管理总局”归入历史。组建应急管理部，整合包括国家安全生产监管总局等13 个部门的相关职能。

很多同仁进行了热烈讨论：安全生产与应急管理有怎样的关系？如果“安全生产”成为“应急管理”的一部分，“应急管理”是其“今生”，似有必要对其“前世”进行追溯，并从中探求成为“今生”的成因。

从本质上说，安全生产问题是工业化生产方式所带来的社会经济问题。从历史上来看，工业化生产方式极大地提高了生产效率、改善了人类的生存状况，也带来了社会结构的巨大变革。此种生产方式给从事生产活动的劳动者带来的伤害（后世概括为死亡、受伤和职业病三类）是其带来的影响巨大的副产品。

工业化生产方式大约在十六七世纪，起源于地中海沿岸的城市邦国。大规模的海外贸易对标准产品的大量需求，促使对其生产和加工趋于集中化，并渐次壮大其规模。但真正现代意义的工业化，最终得益于18 世纪在英国发生的工业革命。

工业革命的核心是科学这一具有纯粹智力性质的活动与生产这一现实活动相结合，产生了现代技术体系，让生产活动方式、生产效率无限变换和提高获得了可能性。由于技术的推动，生产规模越来越大、集中度越来越高，并在各个行业领域实现了不受时间和季节限制的连续作业。这样的生产方式与传统的农业生产方式相比较，具有高度的危险性，可能并在事实上造成了劳动者的群死群伤，直至成为广泛关注的社会经济问题。

工业化国家对安全生产问题解决之道的探索

工伤一直是工业社会之痛，工业化国家在探索解决这一问题过程中，经过各种制度创新和试错，历时200 年左右，形成了较为完整的治理体系。大致由5 个重大历史事件构成。

一是1802 年英国《学徒工道德与健康法》

英国的《学徒工道德与健康法》开创了劳动法和安全生产法的历史，从此开始由法律制度和与之相配套的行政执法对劳动者群体进行特殊保护，现代意义的劳动者权利由此肇始。

人们熟知的“雾都孤儿”现象，是工业化生产方式的直接恶果。通过《济贫法》，创建贫民习艺所，甚至通过教会慈善性扶助，英国想尽办法，也无法解决这一问题。18 世纪有人提议将教会收留的、年龄偏大的孤儿送进大型棉纺厂做学徒工，以解决教会的不堪重负。由于资本的贪婪，使这种尝试遭遇了更大的失败：学徒工这个由政府承担着责任的特殊劳动者群体，遭受到残酷的剥削和压榨，引起了社会公愤。

1802 年，英国议会颁行《学徒工道德与健康法》，用成文法规定了接受学徒工的雇主保护他们健康的义务，并配以治安法官实施该法。该法开启了对劳动者健康保护和为其特设权利的历史。

二是19 世纪末无过错责任原则的创立

在劳动法创立和成熟之前，劳动关系一直被视为一般的民事关系，适用民法（在英美适用普通法)。雇佣双方可以通过契约约定劳动过程的所有事项，在劳动伤害方面甚至可以用生死合同为雇主免责。在具体的司法实践中，有关工亡、工伤的诉讼判决适用过错原则。由于雇主的经济实力和社会位势，同时也因为生产过程的复杂，判定过错的技术难度极大，致使劳动者在这类诉讼中几无胜算，造成实质性的社会不公。

为解决此种问题，德国1872 年颁行《国家责任法》、英国1880 年颁行《雇主责任法》，均在工伤领域废除适用过错责任原则，改为采用无过错责任原则，即当劳动者在生产活动中受到伤害，不问雇主有无主观过错和客观过失，均由其承担赔偿责任。由此奠定了由雇主承担所有职业伤害的民事责任（具体说就是金钱赔付）的法律基础。

1884 年，德国又创立了工伤保险制度，由政府、雇主等分担保险费用，以应对劳动伤害的救济和补偿。这一制度经完善，并在世界范围推广，形成了当代强制实施、全部由雇主承担保险费用的通用工伤保险制度，真正实现了由雇主承担无过错责任的初衷。

三是职业病被纳入工伤赔偿

如前所述，“安全生产”虽然始于对劳动者的健康保护，但它仍不属于当代意义的“职业健康”。它保护的是“学徒工”这一特殊劳动者群体一般意义上的“身心健康”。现代意义的职业健康，也称职业卫生（Occupational Health)，是指劳动过程中存在的、可能导致其健康而不是肢体受到伤害，最终最坏的结果使劳动者罹患某类职业病等劳动伤害的防控。由于健康伤害特有的隐蔽性和复杂性，人们对其认识经历了一个更为漫长的过程，工业社会对其采取措施已经是20 世纪以后的事了。

根据1880 年《雇主责任法》确立的无过错责任原则，1895 年，英国颁行了《工人赔偿法》，以规范雇主对工亡、工伤雇员的赔偿事宜。1906 年，英国议会对该法进行修改，正式将当时确知的6 种职业病纳入工伤赔偿，从而划定了劳动伤害，即安全生产的完整领域。

需要指出的是，随着新的经济行业领域的不断出现和拓展，以及流行病学等领域科学研究的深化，法定的职业病名单变得越来越长，以至于在21 世纪发生了两大转变：一是，2000 年，国际劳工组织将其所有职业病分类项列为开放项，即只要能确定某疾病为工作过程所致，均可认定为职业病，纳入劳动保护范围；二是，2010 年国际劳工组织颁布的职业病名单，首次将精神疾病（创伤后应激障碍，Posttraumatic Stress Disorde) 纳入其中，使人类社会对劳动者健康的保护提高到了一个崭新的高度。

四是“安全生产”国家治理体系的形成

经过一个多世纪的努力，工业化国家在诸如矿山等传统行业的群死群伤得到了一定遏制。进入20 世纪，特别是第二次世界大战后，新技术的应用产生了一大批新兴的行业，新材料、新工艺的大量涌现使生产过程空前繁复，致害因素极剧增加，并日益复杂化，劳动者受到的伤害更成为社会和国家关注的重大问题。

据资料，上世纪60 年代，在美国每年工亡数超过6 000 人，职业病死亡超过5 万人，非致命的工伤超过600 万人，GDP 损失超过1 100 亿美元。为应对此种问题，美国国会于1970 年颁行《职业安全卫生法》。该法可以说是人类第一部完整的“安全生产法”，它继承了前述工业化国家在此领域的创新和实践，奠定了现代安全生产治理的国家体系的基础：一部法——由《职业安全卫生法》全面规范雇佣双方在劳动者安全健康方面的权利义务；一个行政执法机构——该法授权成立联邦职业安全卫生局，负责实施法律；一项制度——全面强制实行工伤保险制度；专业治理——组建联邦职业安全卫生研究所，对各类可能的劳动伤害进行科学攻关研究，并提出技术性规范和标准，供联邦职业安全卫生局采用。该法确立了一系列雇主保护劳动安全健康具体义务，如果违反将遭受行政处罚；因违反法律及相关技术标准而造成雇员伤亡，还面临刑事追究。

五是解决安全生产问题的世界化尝试

美国之后，1972 年，日本颁行《工业安全卫生法》；1973 年，德国和法国颁布其相应的综合性法律；1974 年，英国颁布被称为该领域典范的《劳动安全卫生法》；1981 年，韩国颁行其《工业安全卫生法》。

1981 年，联合国负责劳动关系事务的专门机构——国际劳工组织，根据世界范围的实践，颁布了具有国际法效力的《职业安全和卫生及工作环境公约》（国际劳工组织公约第155 号），使这一劳动者的权利领域和政府的工作领域世界化了。全国人大常委会于2006 年批准该公约，使其成为我国安全生产法律的优先制度渊源。

中国安全生产的演变

中国的工业化之路曲折而漫长，但真正自觉地大规模、高强度推进工业化，应该是20 世纪下半叶以后。由于中国共产党的宗旨和执政理念，安全生产一直是要重点解决的社会经济问题。由于对“安全生产”认识及体制的变化，其从内容到形式都发生了几次重大变化。

1949—1998 年的“安全生产”

1952 年，毛泽东同志在时任劳动部长李立三同志关于“安全生产”的报告上批示：“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业，如果只注意前一方面，忘记或稍加忽视后一个方面，都是错误的。”即“安全生产”是生产过程中或劳动关系领域的事项，是保护劳动者的安全、健康，并辅之以相应的福利。由于概念的清晰准确，使我国这一时期的安全生产基本是合理的、顺畅的，无论体制如何变化，安全生产作为劳动关系事务的定性始终没有变。

在立法层面，无论是50 年代国务院颁布的“三大规程”（即《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《工人职员伤亡报告规程》），还是确立社会主义市场经济以后的1995 年实施的《劳动法》，都包含完整的劳动者的安全健康保护内容。不过在这一时期，由于计划经济造成工业部门的强化，致使形成了“管生产必须管安全”的口号和体制格局；由于部门所有制及望文生义产生的职业卫生属于“卫生事业”的理解，造成职业卫生相关职责游弋于卫生和劳动部门之间，为“安全生产”被肢解埋下了伏笔。

1998—2000 年的“安全生产”

这一时期虽然短暂，但对中国的“安全生产”具有极其重要的意义：运行半个世纪、相对完整的“安全生产”被肢解，变得四分五裂，并为其后续演变厘定了方向。具体是在1998 年的政府机构改革中，安全和卫生分离，前者以“管生产必须管安全”的逻辑，并入管生产的原国家经贸委，后者作为“五大卫生”之一划归原卫生部。作为生产活动中危险性最高的特种设备移交给质量技术监管部门。显然，工作场所全面安全的人机环的整体性被打破。

2000 年至今的“安全生产”

2000 年政府机构改革，实现了1998 年的构想——工业主管部门彻底完成历史使命，均被撤销。由于重特大安全事故频发等原因，单一化只注重安全的职能从原国家经贸委相对独立出来，在其下组建副部级的国家安全生产监督管理局，与头年率先命名的国家煤监局合署办公。

2003 年，国家安监局改委管为直属国务院；2005 年，国家安全生产监管局升格为国家安全生产监督管理总局，由副部级变为正部级，成为世界历史上管理安全生产工作规格最高的政府机构。在国家安全生产监管局、国家安全生产监管总局（以下简称“安监总局”）近20 年的历史中，发生了若干重大事件，直接影响到现今对安全生产的改革与调整。

——2002 年，由卫生部起草的《职业病防治法》和安监总局起草的《安全生产法》同年实施，形成了“安全生产”领域“两法并立、分割监管”的格局，实现了职业安全和职业卫生从体制到法律的彻底分离。并且两部法律完成了中国式的创造——将国际通用的“职业卫生”转换成了“职业病防治”；《安全生产法》把安全生产应急救援提高到前所未有的高度，设专章对其进行规范，并为日后成立安全生产应急救援指挥中心奠定了基础。

——2005 年，安监总局组建时，在安全生产协调司内加挂“职业安全健康监督管理司”牌子，职能定位为作业场所职业卫生监督检查。

——2010 年，在部门职能再调整中，将职业病防治中的“防”（事实上就是严格意义的职业卫生）由卫计委整体划转到安监总局，并使“职业安全健康司”成为独立建制。由此职业安全、职业卫生似又统一于一个部门，“安全生产”又恢复了其完整性。安监总局提出了“安全生产和职业健康一体化监管”“管安全生产必须管职业健康”的口号，但由于“两法并立”的障碍，使其难以实现。

在此期间，对“安全生产”带来更为实质的影响，莫过于其机构的实际工作运作。为了加强影响力，一方面，泛化安全生产概念，其外延不断扩大，将涉及安全的行业领域（譬如陆海空的交通运输）纳入其中，以国务院安委会的名义进行综合监管。对大量的安全生产事故涉及第三人的伤害（此类伤害应适用合同法和侵权法，而不能适用劳动法），视同职业伤害处理，使“安全”远远超出了“劳动”和“职工”的界限。另一方面，苦练内功，加大管理工作力度。具体表现为直接介入企业的安全管理（譬如，具体行业、企业的安全标准化、隐患排查），以至于被认为“企业安全科”，政府和企业在安全问题上的责任和义务，职能定位变得越来越模糊；新媒体的出现，事故应急救援和事故处理越来越受到媒体关注，安监局成了“救火队”。

近20 年来，为了遏制重特大事故，政府在政策、法律及各类行政措施方面多措并举，取得的成就巨大。在200 多年世界安全生产的历史上，在所有的工业化国家中，无出其右者。