关于新时期救灾捐赠工作的若干思考

文/范立娜 翟晓雁

一、基于现有法律法规视角下的救灾捐赠法律属性分析

目前，国家层面规范救灾捐赠的相关法律法规主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999年）（以下简称《公益事业捐赠法》）、《中华人民共和国慈善法》（2016年）（以下简称“《慈善法》”）、《自然灾害救助条例》（2010年）、《突发事件应对法》等。笔者梳理现有法律，主要分析如下：

（一）救灾捐赠活动属于慈善活动范围

根据《慈善法》第三条关于慈善范围的界定，救灾捐赠属于慈善活动，适用慈善法的有关规定。与此同时，该法明确民政部门为慈善工作的行政主管部门，救灾捐赠活动属于民政部门的行政监管范围，各级民政部门依据《慈善法》对救灾捐赠活动实施监督管理[1]。

（二）政府在救灾捐赠活动中主要的定位和角色

根据《慈善法》第三十条规定：“发生重大自然灾害等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序地引导开展募捐和救助活动。”所以，从本条分析来看，政府在突发事件救助的慈善活动中的工作重点有：建立协调机制、提供捐赠的需求信息和及时有序地引导开展募捐和救助活动。

（三）政府作为受赠主体的规定

关于政府及部门是否可以作为受赠的主体，依据《公益事业捐赠法》第十一条规定：“县级以上人民政府及其部门在发生自然灾害或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，政府可以接受捐赠。”另外，根据《突发事件应对法》第三十四条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”综合来看，政府在救灾救助、境外捐赠人要求及应对突发事件的情形下，可以接受捐赠[2]。

（四）政府对于自身接收的救灾捐赠款物使用原则

依据《自然灾害救助条例》第二十四条规定：“自然灾害救助款物专款(物)专用，无偿使用。定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府应急管理部门统筹安排，用于自然灾害救助。”从本条规定来看，政府在自然灾害中接受的捐赠款物的使用，要遵循三项原则：一是专款专用，无偿使用；二是充分尊重定向捐赠意愿；三是政府部门接受的无指定意向的款物，由应急管理部门统筹安排，可用于自然灾害救助。

二、当前救灾捐赠工作存在的问题与难点

（一）救灾捐赠相关法律规定有待完善

《慈善法》明确了民政部门的监管责任，但对应急管理部门的职责定位并不明确。同时，在发生突发事件后，如何有效地建立政府协调机制、提供供需对接信息、引导社会捐赠也缺乏配套细则。应急状态下，政府在慈善方面的赋权内容和边界不够明确，在《公益事业捐赠法》中，对政府可以接受社会捐赠的规定与现有《慈善法》对政府的职责定位不相符。另外，原民政部的《救灾捐赠管理办法》也已不适用当前社会发展的状态，转隶之时尚未出台新的管理办法来规范救灾捐赠工作流程。

（二）救灾捐赠的履职业务基础薄弱

救灾捐赠工作的职责原属民政部门，原民政部门在系统内建立了“接受捐赠管理事务中心”，类似的专业机构专门负责救灾捐赠工作，组织体系相对健全，人员力量配备齐全。救灾捐赠工作还涉及慈善组织的捐赠管理，也同属于民政部门管理。因此，机构改革前的救灾捐赠的工作链条较为顺畅，协调力度较强。但机构改革后，从相关省市的调研情况来看，情况不容乐观。除了转隶人员力量有限，慈善组织监管的业务基础和权限仍在民政部门。上述情况均在一定程度上制约了应急管理部门的履职能力[3]。

（三）救灾捐赠慈善组织专业能力建设亟待提升

从以往的捐赠经验来看，由于救灾捐赠的时效性强，大量的捐赠款物聚集，灾民的救助与安置需求又迫在眉睫，这些都对从事救灾捐赠的慈善组织的能力提出了较高要求。在大规模井喷式爱心踊跃的状态下，慈善组织需要具备完善的管理能力、专业化的捐赠运行能力、有效的内部风险防控能力等，才能确保将捐赠人的爱心和款物快速送至需要的人手中，实现捐赠的效能。而从当前现状看，各类型慈善组织自身能力建设参差不齐，特别是专业化发展程度不足、运行能力有限等，在一定程度上影响了救灾捐赠工作的质量。

（四）信息公开方面存在着不透明不及时的问题

公信力是慈善事业发展的基石，加强信息公开是提升慈善公信力的根本途径，也是切实保障社会公众的知情权、履行对捐赠人的职责、强化社会监督的必然要求。信息公开包括政府及部门以及慈善组织自身的信息公开。在重大灾害发生后，社会公众对捐赠事件高度关注，而有的慈善组织以及个别地区的政府及部门都存在着信息公开滞后的问题，严重挫伤了公众捐赠的积极性。

（五）救灾捐赠工作关系政府公信力，易成为社会关注重点

从当前发展形势来看，随着互联网自媒体的发展和公民权利的日渐觉醒，捐赠本身易成为社会舆论高度关注的对象。而同时，救灾捐赠对时效性要求很高，在发生灾害的情况下，政府既要监管慈善组织的捐赠行为，同时自身还要接受捐赠，做好统计与分配等事务性工作，如果处理不及时、不妥当，可能会损害政府的公信力和权威性。

三、做好救灾和人民保障工作的几点建议

（一）完善法律制度，厘清职能定位，明确政府在救灾捐赠工作中的角色和工作重点

牢牢把握政府在救灾捐赠工作中“监督管理者”的角色定位，修改《公益事业捐赠法》中关于政府直接接收捐赠的相关规定，厘清政府与慈善组织等社会主体的关系和边界；在《慈善法》中就应急状态下接受捐赠的管理给政府部门予以赋权，明确应急状态下捐赠工作中，政府应如何建立统筹协调机制、如何有序引导及信息公开等问题；建议针对应急状态下的捐赠活动出台专门细则，明确应急状态下捐赠的启动程序，各主体的行为规范、社会捐赠款物的归集原则和标准，信息公开的规则等。

（二）积极构建协同机制，强化部门沟通合作，建立新时期救灾捐赠工作实施路径

救灾捐赠等应急状态下的捐赠业务链中，涉及慈善组织捐赠行为的监督管理，鉴于慈善组织的日常管理及相关业务基础仍在民政部门，建议建立应急管理部门与民政部门的协调联动工作机制，从联合发布公告、业务开展、信息共享、联合执法、信用体系建设等方面进行深入合作，联合开展救灾捐赠工作。同时，救灾捐赠还涉及交通、财政、税务、海关、外事等部门，要建立沟通协作机制，打通工作环节，提升工作效能。

（三）增强救灾及保障的实效性

1.以保障受灾人民的基本生活为重点，积极协调相关部门，及时拨付救灾资金、物资，切实做好受灾群众的紧急转移安置、应急救助、过渡期生活救助、倒损房屋恢复重建、冬春生活救助等工作，确保灾后12小时内受灾群众得到初步救助。

2.加强灾害评估、应急救援等专业队伍建设，完善消防救援、卫生防疫等专业救援队伍，以地方、基层以及社会的应急救援队伍作为辅助力量，以自然灾害应急救助专家库为决策支撑的灾害应急处置力量体系。

3.加强对灾后恢复重建工作的组织领导，抓好规划、政策、实施、监管等环节，不断提高灾后恢复重建的能力。引导支持志愿者、社会组织等社会力量依法有序地参与灾后恢复重建。灾害发生后，应急物资便捷顺畅地调运是做好灾民安置的关键，各地应急部门要加强应急物资调运机制建设，确保物资调运便捷顺畅。

（四）坚持创新思维，以科技化信息化推动救灾捐赠治理体系和治理能力现代化

在新形势下，政府要在“有序引导社会公众进行捐赠”方面积极创新工作思路，充分利用互联网、大数据、区块链、云计算等技术，建设“智慧捐赠”的信息化服务平台，为社会公众、慈善组织设立救灾捐赠全流程、可信化、可追溯的信息服务平台。积极做好供需捐赠信息的对接，强化信息公开，推动救灾捐赠工作开展的扁平化、快捷化、透明化，为新时期的救灾捐赠工作注入新的生命力。

四、结语

在灾害救援中，要重点支持灾害监测预警、风险识别、应急救援、信息收集、数据汇总、灾害趋势分析预测等方面的科技研发工作，大力提升防灾减灾科技支撑能力。支持推进高风险、高难度灾害隐患点监测预警设施和预报能力建设，推进卫星通信、卫星导航及卫星遥感等新技术在灾害监测预警中的应用；对重大地质灾害隐患点，利用新技术和新方法进行实时自动化监测。加强救灾和人民保障业务信息化系统建设，健全全市救灾物资储备管理信息共享平台，实现动态掌握救灾物资储备和调拨使用管理情况。