论“双循环”新发展格局下的政府审计

田冠军　 胡珺媛　 袁媛

【摘要】“双循环”新发展格局是在对经济环境、发展阶段和制约条件变化的审慎思考下做出的必然抉择， 是事关全局的重大战略举措。 通过分析我国在国内消费能力、关键核心技术、产业链供应链、高水平“走出去”等方面面临的关键问题， 明确“双循环”新发展格局下的政府审计定位; 围绕关键问题和审计定位， 分析政府审计在“双循环”新发展格局中的预警反馈机制、调控协调机制和评价问责机制。 以此为基础， 提出政府审计在“双循环”新发展格局下的实施路径及建议。

【关键词】政府审计;双循环;作用机制;实施路径

【中图分类号】 F239.44   【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）22-0084-7

一、引言

从20世纪80年代开始， 我国以劳动力资源优势推动出口， 支撑国内经济发展， 取得了显著成效。 但随着我国劳动力成本的不断攀升， 加之全球经济、政治和社会的形势发生变化， 以出口为导向的国际循环战略的缺陷逐渐暴露出来。 之前我国在国际分工中的地位相对低端， 造就了外向与内需分割的“二元经济”[1] ， 因此必须更重视以国内经济循环为主的发展战略， 增加国内生产、投资和消费需求以刺激经济增长， 使我国经济摆脱严重依赖出口导向的传统模式， 加快构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局。

近几年国际关系持续发生变化， 经济一体化受挫， 国际经贸规则和多边主义饱受冲击， 新冠肺炎疫情进一步加剧了“逆全球化”思潮。 一些发达国家挑起单边主义和贸易保护主义， 采取关税、实体清单等方式遏制我国跨国企业拓展海外市场[2] ， 此外， 也有部分国家企图以制造业回流或转移等方式摆脱对“中国制造”的依赖， 这种“去中国化”的影响非常深刻和长远[3] 。 一些西方国家的公共政策失灵、经济不平等且经济增长乏力， 试图为经济调节失败找寻“替罪羊”。 这些风险和挑战直接促使我国“双循环”新发展格局应运而生。

为了直面和化解“双循环”新发展格局所面临的问题， 必须充分调动政府审计等各种治理力量， 更好地发挥政府审计在监督体系中的重要功能。 随着所面临环境的愈加复杂， 政府审计在国家和社会治理中发挥的监督、鉴证、评价以及揭示、预防、抵御功能越来越明显， 在保证调控政策实施落地、促进全面深化改革和推进政府良法善治、预防和治理腐败、维护财经秩序和安全、保障经济持续健康发展等方面的能力越来越突出。 因此， 如何在“双循环”新发展格局下聚焦目前存在的困难， 明确政府审计的目标和职能定位， 更好地体现政府审计的治理作用， 确定其有效实施路径， 是迫切的现实问题。

二、“双循环”新发展格局面临的关键问题与政府审计定位

在全球疫情持续蔓延、经济发展受到重挫的情况下， 我国经济关系中的多环节严重受阻， 为了解决经济结构调整和经济下行承压问题， 我国构建了一种以内循环为主体的发展战略新抉择， 即“双循环”新发展格局。 但是必须认识到， 当前国际国内经济形势仍然严峻， 疫情纾困政策对经济刺激的作用有限， 经济发展的态势呈现出强烈的不稳定、不确定和不均衡性， 面临着一些亟需突破的困境和亟待解决的难题。

1. “双循环”新发展格局所面临的关键问题。

（1）国内消费能力未得到充分发挥。 当前全球经济持续低迷、不确定性加大， 外需面临严峻挑战， 扩内需、促消费对于促进中国经济稳中向好发展的重要性毋庸置疑。 然而， 最近的外贸进出口和社会消费品零售总额等宏观数据显示， 国内需求并未强劲反弹， 消费需求增长趋势不明朗， 这可能会制约我国经济复苏的进程， 成为构建“双循环”新发展格局面临的重要难题。 究其原因： 从供给侧来看， 消费结构老化且不平衡， 产品和服务的质量偏离消费者“性价比”期望值， 消费升级需求并未得到满足， 加之物价的增长过快， 使供需结构失衡; 从需求侧来看， 由于疫情的重创， 就业稳定和可支配收入增长的预期不乐观， 消费者减少了对非必需品的需求， 使促进消费的政策举措难以见效。 实际上， 我国超大规模市场消费潜力巨大， 并未达到饱和状态， 因此， 应以政府审计治理等有效手段狠抓政策落实、压实任务责任， 从供需双向发力， 充分发挥消费需求对经济发展的基础性作用。

（2）关键核心技术有待突破瓶颈制约。 近年来， 我国综合科技水平不断提升， 在部分领域如5G、人工智能等信息科技领域表现突出。 但是科研基础偏弱， 地域科技实力分布不均衡， 企业研发能力弱且投入强度较低， 信息科技的迅猛发展与核心零部件、基础材料、基础工艺等的制约并存， 整体上仍未完全改变关键技术受制于人的困境。 造成这种现象的原因较复杂， 最主要的原因是创新的体制机制尚未完全理顺， 如缺乏战略设计， 研发投入不足且产出效率低下， 市场激励偏弱， 创新人才培养乏力以及考核上的重量轻质、重实用轻基础、重成果轻转化等。 2020年8月， 习近平总书记指出， 形成以国内大循环为主体的关键在于依靠创新驱动的内涵型增长。 只有大力提振科技创新， 才能从根本上促进我国产业经济的平稳发展[4] 。 因此， 应加大财税、科技、人才等政策支持和监督力度， 强化科技创新支撑引领能力， 实现关键领域自主可控， 以科技产业链的创新和升级来畅通科技与产业“内循环”。

（3）产业链供应链不稳定性风險加剧。 我国拥有全球最大规模的产业链供应链， 是全球120多个国家和地区的主要贸易伙伴， 具备特有的经济优势和市场供需结构。 在新冠肺炎疫情的冲击下， 先是我国部分企业停工停产， 不同程度地影响了全球各国的供应链; 后是疫情蔓延， 海外供应链受阻和需求回落， 反过来进一步影响了全球供应链产业链。 由于国内外经济社会环境发生变化， 一些国家的单边主义盛行、地缘政治风险上升， 试图对本国的供应链产业链进行“再工业化”和回流调整， 全球经济链条面临重构， 使得我国产业链供应链的不稳定性加剧。 因此， 应充分考虑可能出现的情况， 强化产业链供应链安全监测和政策效果评估， 揭示政策执行“打折”导致保产业链供应链稳定的关键政策“扭曲”“变味”， 是我国构建和促进“双循环”发展亟需警惕的重要问题。

（4）高水平“走出去”需求更加迫切。 随着世界经济发展模式、贸易结构和治理规则发生重大变化， 原有的外向型发展策略亟需调整。 “双循环”新发展格局不是封闭的国内循环， 其本质上具有开放性， 且对开放提出了更高层次的要求。 在当前经济格局和产业结构下， 构建“双循环”新发展格局就是以国内分工体系和产业体系为支撑， 国内国际循环互动协同， 通过互利共赢推进“一带一路”高质量可持续发展。 尽管已取得丰硕成果， 但“一带一路”沿线国家也存在发展基础薄弱、经济体量偏小、劳动力素质较差、政治风险高等问题[5] 。 目前， “走出去”受到疫情的影响， 一方面国际市场规则和治理体系存在差异， 另一方面部分“走出去”企业风险预估不足、文化融合困难、相关人才储备不足， 甚至还有部分企业恶意造假、社会责任感差， 导致其陷入海外投资经营困境。 因此， 应发挥政府审计服务经济高质量发展功能， 为“走出去”企业在国际市场上提供“导航”保障， 引导企业建立健全内外部约束机制， 构建更有责任感的可持续治理和管理体系， 对冲对外投资风险， 保障跨境经营提质增效。

2. “双循环”新发展格局下的政府审计定位。

（1）重视风险控制与目标导向。 激活“双循环”必然要求深入分析研判所处环境对“一带一路”和“走出去”的影响， 打通生产、分配、流通、消费各环节， 促进商品、资金、技术、人员在更大范围内流动， 激发内循环潜力、升级跨境合作、提升创新质效。 政府审计应定准、压实目标任务和时间节点， 着眼于重大风险的防范与化解， 以问题为导向， 对于重点领域和范围要分析其目的和目标， 揭露可能存在的问题和风险， 更重视政策或项目的执行结果和绩效评价， 积极探索绩效审计方式方法， 既预防、发现和整改问题， 也围绕中心工作评价其综合效益和后续影响， 从机制体制层面明确目标和价值定位。

（2）充分扩展和发挥引导职能。 “双循环”新发展格局从构建国内国际市场规则、地方产业政策调整转型、完善基础研究和技术创新体系、打通内外循环的痛点和堵点等各方面， 均需政府发挥核心引导作用。 作为经济监督体系的重要组成部分， 政府审计在贯彻落实国家决策部署、推进国家治理中具有不可替代的作用。 关注影响“双循环”畅通的全部领域和环节， 加强疫情应对下的纾困政策落实， 激活高质量发展的强劲内生力量， 均需要政府审计去跟踪、调查、发现和督促整改。 “双循环”新发展格局也需要激发市场创新， 因此政府审计应有效地引导市场资源， 整合内部审计和社会审计力量， 同时加强控制和管理， 高质量推进审计监管。

（3）创新审计方式并提升效能。 “双循环”新发展格局是我国根据形势变化作出的一项战略举措和中长期决策， 旨在充分利用国际国内两个市场、两种资源， 意味着在此格局下， 审计覆盖范围不断拓宽、审计对象发生巨大转变， 因此需大力推进“科技强审”， 面向“双循环”新发展格局下外部环境的复杂性、公共决策的综合性、业务类型的多样性、数据资料的繁琐性， 将大数据技术（如远程审计、网络爬虫、GPS、遥感等）应用于审计领域， 克服原有审计方式的固有弊端， 从而较大程度地提高审计效能。

（4）服务与监管精准协同发力。 “双循环”新发展格局要求我们在不确定性、不稳定性增大的形势下， 审视国际经贸态势和地方发展需求， 堅持高水平开放和改革创新， 找准工作的突破点和着力点， 以更长远的目光、更开放的理念、更务实的创新、更有效的举措对冲风险。 政府审计能在重大政策及执行效果、区域协调发展战略实施、营商环境与资源配置、供给侧改革与外贸提质升级、资本市场规范与发展等方面履行监督职责， 促进政府良治， 助力经济社会健康稳定地运行。 在新发展格局下， 更应加强审计国际合作与跨境协调， 完善监管、优化服务， 从规则、技术、动能机制上畅通国内国际循环， 推进经济高质量发展。

三、政府审计在“双循环”新发展格局中的作用机制

1. 预警反馈机制。

（1）风险预警机制。 国际经济形势面临着疫情蔓延及持续影响、需求乏力与供应链受损、实体经济与资本市场恐慌等多重风险。 因此， 可分别从国内、国际循环角度考虑： 在国内循环中， 需加强减税降费政策落实情况审计、社会保障资金筹集和使用审计、新基建等重大工程项目审计、乡村振兴相关政策与资金审计、战略性新兴产业资金审计等， 增强消费信心、提振消费市场， 稳定投资需求， 加强技术和产业结构升级， 确保产业链供应链安全; 在国际循环中， “走出去”战略伴有大量的基建投资、企业直接投资和金融业务， 需加强投资审计和金融审计， 增强外部风险防御能力和承压能力。 政府审计应以风险为导向， 将预警和防范职能前置， 充分运用不同渠道获取的信息， 采用一定技术手段， 研判、分析和评价风险级别， 进行动态监测和事前预警， 及时采取措施， 将各种风险控制在可接受水平。

（2）信息反馈机制。 在加强顶层设计的前提下， 畅通审计信息收集、加工分析和披露渠道， 完善信息反馈机制。 审计前， 需改变风险信息多处、点式采集的现状， 建立集中、统一的信息采集平台， 完善风险响应系统， 在常规审计之外构建应急审计体系， 及时研判风险、确定审计计划和审计重点; 审计中， 应加强与其他监督主体如审计委员会、人大、纪委监察等的沟通， 注重与财政、业务主管部门的信息交流， 把握审计方向、互通审计进展、商讨问题解决方案; 审计后， 及时向政府有关部门、公众、媒体等发布审计结果， 及时将发现的问题和漏洞向被审计单位反馈， 督促其整改。 在“双循环”新发展格局下， 政府审计不仅在作用范围上“扩围”， 而且在贯彻国家重大决策、保障国家经济安全、促进经济高质量发展等层面提升了作用空间， 有助于促进制度完善和经济业务规范运行。

2. 调控协调机制。

（1）宏观调控机制。 “双循环”新发展格局要求在宏观层面打通供给和需求“堵点”， 实现供需的高水平动态平衡， 在产业层面构建更高层次的创新格局， 补齐产业链供应链短板， 扩大战略性新兴产业投资， 促进技术升级。 政府审计需及时报告预算绩效审计、经济责任审计、重大工程项目审计和专项资金审计等查明的问题并提出风控方案， 为优化供给结构、保持投资合理增长、引导经济高质量发展提供依据; 还需关注国民经济发展的瓶颈问题、安全问题、重大社会问题， 就法律法规、政策措施的制定和全过程执行向有关部门反馈意见及改革建议， 促进制度完善和体制机制创新， 推动宏观调控政策的完善和推进落实。

（2）经济协调机制。 “双循环”新发展格局统筹国际国内两个大局， 政府、企业、中介机构、社会组织等都是系统中的重要环节。 政府审计可收集、传递信息， 监控政策执行的全过程和实施效果， 为创新经济运行调节机制提供准确依据; 打通信息传递渠道， 做好上级机关、其他监管部门、业务主管部门间的协调工作， 对各部门的数据进行验证分析， 提出审计建议， 促进各部门在共同目标下通力合作; 掌握被审计单位的运行情况和国内外市场信息， 协调微观主体之间的矛盾， 促进其合作共赢。 “双循环”新发展格局既涉及从供应、生产、流通到消费的全环节， 也涉及国内和国际要素的跨国循环， 链条长、覆盖面广、项目种类繁多， 政府审计需通过部门内适当放权、上下联动， 与社会审计和内部审计加强协调， 在规范微观主体行为和保护国家经济安全上进行动态交流， 整合审计资源， 消除监督“盲点”， 不断提高构建“双循环”新发展格局的效率和质量。

3. 评价问责机制。

（1）绩效评价机制。 为构建“双循环”新发展格局， 各部门会出台相应的政策并予以资金资源配置， 优化投放结构， 增加基础设施、乡村建设、公共安全、生态环保、科技创新等重点领域的有效供给， 畅通要素市场， 降低交易成本， 实现防风险、稳增长和促战略动态平衡。 因此， 需建立绩效评价和绩效审计的补充印证机制， 以强化绩效审计为前提进行综合性分析评价。 政府审计应立足于经济增长质量和效益， 重点关注考核政府部门制定政策的情况， 着眼于政策执行不到位问题并提出整改措施， 将绩效理念融入财政支出审计、农业农村审计、国有企业审计、社会保障审计、经济责任审计和金融审计等常规审计中， 对部门和项目的资金使用、资源占用和工作推进的绩效进行分析评估， 保障经济增长和结构布局协调推进、速度和质量及效益相统一。

（2）问责追责机制。 在“双循环”新发展格局中， 资源整合统筹的及时性和准确性、政策制定实施的科学性和合理性、资金分配使用的安全性和有效性以及项目建设运作的连续性和稳定性， 都需要政府审计充分发挥问责职能， 提供监督和改进管理计划及运作的信息。 在促进构建“双循环”新发展格局中， 政府审计需提高审计纵深度， 严格落实审计责任， 靠前监督、精准监督、“回头”监督， 突出审计结果运用， 完善问责追责机制。 政府审计部门通过解读、分析当前政策和重点工作计划， 检查并验证政策执行环节和单位履职尽责是否到位， 以审计整改报告、整改意见和整改结果公告等多种形式督促整改。 不仅要追究被审计单位的责任， 还要追究归口管理责任与行业监管的责任， 并与组织人事、财税金融、纪检监察等部门建立工作联动机制， 形成监管合力。

四、政府审计在“双循环”新发展格局中的实施路径

在“双循环”新发展格局下， 更应以审计全覆盖为契机， 发挥政府审计在全方位监督体系中的重要作用， 关注经济社会运行的方向与逻辑、公共领域的资金投入与跟踪以及国有资产和资源的合规与效能， 针对“双循环”面临的困难和定位， 充分找准政府审计的切入点、着力点、突破点和支撑点， 在更高层次上发挥审计的职能作用， 助力“双循环”协调、有序、高效运行。

1. 政府审计促进消费能力提升。

（1）促进就业优先政策落实。 就业是最大的民生， 是居民收入和消费能力提升的前提。 各地政府采取就业见习补助、职业技能培训、失业保险申领、就业协调服务、创业补贴和创业担保贷款等方式促进劳动者就业创业， 并采取税费减免、财政补贴、金融支持等纾困政策援企稳岗。 政府审计应重点关注政策执行中的难点和“堵点”， 收集和整理财政、信贷、社保等领域的政策法规文件， 列明审计事项清单和操作指南， 针对就业政策落实及就业资金的筹集、管理和使用情况， 通过数据的筛选和比对分析， 并结合现场调阅资料、询问调查等揭示现有体制机制制约、职责履行、资金合规使用、政策落实效果等问题， 促进创业带动就业、多渠道灵活就业， 支持和规范发展新业态和新就业形态， 为以消费促进国内大循环提供稳定就业支撑。

（2）促进居民收入水平提高。 要提升消费能力就要多渠道地提高居民收入水平， 不断加强收入调节力度， 缩小地区间、群体间收入分配差距。 比如： 加大“三农”的公共财政投入， 减少农村农民负担， 通过提高财产性收入等方式提高农民的收入水平; 通过财政、税收、人力资源等政策手段发挥调控作用， 促进中低收入群體提高收入、合理控制过高收入、查处非法收入。 政府审计需要针对惠农和强农资金、工资与津补贴、“三公”经费、捐赠物资与资金等分配和使用中存在的问题， 进一步扩大审查范围， 重点分析其结构和变化趋势， 强化对重点单位、重点项目、重点行为的审计， 保障政策落实和财物管理使用的高效安全， 提高收入分配质量， 为实现消费促进“双循环”发展提供有力保障。

（3）促进社会保障体系建设。 提振内需市场， 不仅要解决就业和收入等“消费能力”问题， 还要解决群众的后顾之忧、促进“消费愿望”提升。 因此， 应立足于多层次社会保障体系建设， 着眼于群众关心的养老、医疗、子女教育、住房等问题， 加强社保及公积金管理部门的审计监督以及与民生保障相关的民政、卫生、教育等部门的有关资金监管。 针对此类部门和资金的性质特点及其管理使用的复杂性和特殊性， 做好审前调查， 拟定审计中应重视的关键环节， 制订审计实施方案; 通过审计查处和审计结果运用， 分析现有政策和管理机制的缺陷， 深挖产生问题的根源， 提出完善、改进政策与管理制度的建议。 以政府审计的作用机制， 为实现消费拉动“双循环”建设提供安全边际和“消费信心”保障。

2. 政府审计促进科技实力增强。

（1）促进科技创新政策落实。 科技创新是“双循环”发展的不竭动力， 科技创新政策在科研资源配置中发挥着重要作用。 但科技创新政策的推行与落实面临着复杂的现实环境， 容易出现资源重复配置、创新力量分散等问题。 政府审计应重点关注科技财政政策、金融政策、税收优惠政策、科研项目与经费管理政策的制定和执行， 将科技创新政策跟踪审计与相关单位的预算执行审计、专项资金审计和经济责任审计有机结合起来， 通过实地查看、问卷调查、询问等方式了解政策运行情况， 运用多种方法加强审计综合分析， 揭示阻碍科技创新政策执行和科技成果转化的重大问题， 持续推动科技创新政策在谋划上的战略设计和执行中的落地生根; 并通过深层次分析从体制机制层面提出审计意见， 为相关政策修订提供决策建议， 加快推进制度性改革， 为“双循环”新发展格局注入强大的创新动力。

（2）促进科技创新实力提升。 高端技术研发投入不足、成果转化机制不畅等问题已成为当前制约“双循环”的突出短板。 构建新发展格局， 既要重视战略新兴产业的核心技术、基础研发工具等， 也应以现代技术改造传统产业。 科技创新体系是一个复杂系统， 需要协调政策、平台、资金、人才、服务等各类创新资源。 政府审计应充分发挥职能， 规范审计流程。 审计中应重点关注经费安排、资金拨付、分配使用和效果成果， 揭示投入不足、分配失衡、资金滥用、管理过细过死等问题， 从项目申报、预算核批、资金使用、项目验收及科技成果转化的全流程、各环节加强监督， 同时尊重科研规律， 服务和监管并重， 建立容错纠错的审慎监管机制， 引导科技创新要素集聚并促进科技成果向产品转化和产业化。

（3）促进基础研究长远发展。 基础研究需长期积累且效益预期不明显， 而且基础研究是科技之源， 其效益衡量不能与应用研究和产品、技术开发相提并论， 在基础研究中可能衍生突破性、颠覆性的新知识、新技术和新业态。 我国的科技经费用于基础研究的比例过低， 因此需加大基础研究投入， 提高基础研究水平， 提升科技创新原动力。 在政府审计中， 应分类分析基础研究、应用研究和技术产品开发的差异， 理解基础研究投入的周期长、政府主导、稳定等特征， 通过管理理念、抽检周期、方式方法、评价指标的改进， 加强基础研究项目特别是交叉学科项目的衔接， 从而促进基础研究高质量发展。

3. 政府审计促进经济链条畅通。

（1）促进经济链条安全稳定。 在逆全球化、贸易保护主义叠加新冠肺炎疫情的多重影响下， 世界贸易和投资大幅萎缩， 全球供应链产业链遭受重创， 给“双循环”带来严重阻碍， 造成了一些问题。 比如： 产销衔接不畅， 流通环节阻滞， 成本攀升; 产业链供应链中断， 协同乏力， 高效运转滞缓; 现金流吃紧， 账款互相拖欠， 企业遭受新一轮资金链危机; 等等。 “双循环”新发展格局要求顺应产业发展规律， 盘活存量资产和资源， 新增一批扩内需、补短板、强弱项的重点项目， 通过产业链协同的方式和机制创新， 在供需对接上提供助力、激活市场， 减少库存、降低成本， 進一步打通、修复产业链， 保障经济链条顺畅。

为此， 就需要政府审计： 聚焦财政扶持、税费减免、金融支持等刺激政策和纾困措施， 参与并持续关注政策制定、咨询和跟踪服务情况， 推动“疏堵点”“补漏点”“接断点”政策精准落地; 基于风险预警， 加大对产业链项目重要阶段和关键环节的复审、复评力度， 完善有针对性的审计评价指标体系， 如增加应急项目的“打表”完成度和对经济链条疏通的贡献度等; 引导金融机构支持供应链核心企业的资金和信用需求， 完善供应链金融政策体系和融资方式， 缓解上下游企业的资金压力， 降低融资成本， 保障资金链安全; 结合经济责任审计， 评价政府机关在优化营商环境与“放管服”改革中的职责履行情况， 清退违规收费， 清偿对企业欠款， 保障企业减负上阵、勇过难关。

（2）促进经济链条良性循环。 为抢占“双循环”先机、解决瓶颈问题， 要求瞄准国家战略布局和关键领域， 分析资源优劣势和行业企业的基础构成， 确定区域重点领域的产业链发展战略、行动计划和扶持方案， 推动产业链优化升级的总体设计; 从财政、土地、金融、建设、人力等方面提供政策便利， 搭建平台、精准施策， 动态调整资金投向， 淘汰落后产能， 促进传统企业深度融入现代先进产业链; 顺应产业组织形态和运营模式的变化， 培育和打造“龙头”企业， 以其为核心形成优质优势产业集群， 带动配套企业协同创新和供应链整体能力升级; 以体制机制创新和产业转型升级为导向， 严控“拍脑袋”决策、好大喜功、不顾资源能力的“一窝蜂”式的低端扩张， 以防出现新的资源浪费和产能过剩。

政府审计应以目标为导向， 强化重大项目、重点高端项目审计， 力促形成新的产业集群和“磁场效应”， 针对新形势、新格局下的建设项目， 其建设和运营周期、参与主体、管理职责分配等可能与以前的项目差异较大， 因此应重新定位、重塑作用机制， 切实保证长期效益和公众利益的实现。 作为强有力的引导者、监督者和协调者， 政府审计应重点分析以产业链为载体的资金投入和管理机制， 通过资金管理、绩效评价等监督服务机制， 揭示产业链资金投入和使用效率不高、合规性差、促进产业结构优化升级的效益目标不明显等问题。 除此以外， 还应加强对新增资金、资产和资源的审计调查和分析， 并覆盖至原有资本资产要素， 进一步减少闲置资源、挖掘潜能， 促进经济增量稳步增加。

4. 政府审计促进对外贸易转型。

（1）促进出口贸易结构优化。 随着国外市场需求、贸易保护主义和比较成本优势的环境变迁， 更需要采取有力的政策引导和激励机制， 优化产业结构、市场结构和产品结构， 促进“双循环”下出口贸易的健康发展。 在产业结构上， 加快结构调整， 推动产业转移、转型和升级， 增强出口产业的优化聚合能力; 在市场结构上， 推动“一带一路”沿线、新兴市场和高端市场在我国对外贸易中的占比持续提升， 以RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）签署为契机， 进一步稳定市场联系和经济依存; 在产品结构上， 控制出口产品品类， 提高出口产品质量， 提升贸易地位， 降低出口贸易风险敞口。 政府审计应着重审查国家的出口政策、法规与管制清单的贯彻执行情况， 出口贸易监管制度的健全性和是否有效执行， 出口合同的签订和执行是否符合外贸原则、国家利益和国际惯例， 各部门对出口的协作管理情况（如责任界定和协同作业流程规范等）， 出口产品的价格、品种和质量监管情况， 出口环节监督激励机制的建立等， 从而进一步维护本国和国际贸易规则， 整顿出口市场秩序， 保护国家产业安全， 促进出口结构优化， 整体回稳向好。

（2）推动进出两端良性互动。 “双循环”新发展格局需要国内外市场联通， 进出口两端良性互动， 由“出口拉动”的模式向“优进优出”并重的模式转型。 通过国内外市场的深度结合， 有利于抓住先进设备、关键技术和零部件等进口的机遇期， 实施“新进口”策略， 对接国内生产和消费新需求， 激发内循环创新活力; 也有利于带动国内企业与国际一流企业的深度合作， 在全球化运营和科技管理上加强经验互学互鉴， 为贸易交流带来广阔空间。 2020年我国开始实施全面禁止进口固体废物等商务领域新规， 并出台了力度更大的降低进口关税税率和调整税则税目的举措， 使之更适应我国的产业发展、科技进步和消费需求， 从而畅通供需循环。 应发挥政府审计的监督反映职能， 分析政府管理服务与新形势体制机制改革的适应程度， 审查采购政策、进口合同、采购预算、资金和技术引进计划的制定和执行， 测试外贸业务内控系统， 查阅招标文书或合同， 关注所购买货物、无形资产或服务支出品目是否为创新、节能环保产品和保证人民福祉的必需品等， 收集和反馈其对采购、资金和技术引进等政策功能的影响信息。

（3）促进“一带一路”走深走实。 “双循环”新发展格局要求建立“走出去”企业投资服务和管理体系， 促进“一带一路”高质量发展。 “走出去”企业应抓住战略契机， 结合业务调整， 开展国际产能及贸易合作， 与境外市场建立更紧密的产业、资金、技术循环关系。 这需要发挥政府、市场与社会的多维协同治理作用， 加强引导和监管。 除强化境外投资的法律政策建设外， 还需要构建数字化服务体系， 通过数字平台的建设运营降低信息搜寻成本和交易成本， 助推“双循环”的系统生态。 政府审计应做到： 与发展改革委、商务、财税、国资等部门加强信息沟通与资料交换， 调查“走出去”企業的资产和经营情况; 针对“走出去”企业经营范围的拓宽和经营业务的转型， 扩大审计覆盖面， 为企业“免疫”和“强肌”提供防护和保障; 针对“走出去”企业的实际情况， 结合审计目标， 拟定审计实施方案; 区别不同的审计对象和审计任务， 确定审计计划和关键审计事项; 按照时间节点， 控制审计执行进度， 高效完成对外投资经营的审计任务。 此外， 还应发挥政府审计的宏观视野和资源优势， 通过调查分析评价“一带一路”沿线政府和经济实体的财政财务状况及信誉， 为“走出去”提供决策借鉴。

五、研究结论和建议

1. 研究结论。 作为国家经济社会运行的“免疫系统”， 政府审计在国家治理中发挥着重要作用。 随着经济和社会环境的变化， 政府审计必定在常态化“经济体检”、经济评价、问责整改中依法全面发挥更加重要的职能。 “双循环”是我国根据国际国内环境作出的重要战略决策， 在实施中面临着国内消费需求、关键核心技术等一系列“短板”， 因此需要对政府审计进行重新定位， 厘清其在“双循环”新发展格局中的作用机制， 并探索其实施落地的路径， 在促消费、强科技、延链条、谋转型上精准发力， 助力“双循环”协调、有序、高效运行。

2. 建议。

（1）以制度保障优化审计环境。 国际国内两个市场要素丰富， 其“良性互动”关系着未来发展方向和路径。 现行制度还存在一些体制机制问题， 需及时弥补完善。 因此， 要结合环境变迁， 注重规则等制度型开放， 做到审计权责、工作程序、审计方式、审计标准有法可依、运行合规; 结合工作的新要求评价审计权责的分配， 对于出现的体制机制问题应追踪原因、动态改进; 在“双循环”新发展格局下更应拓宽审计覆盖面（如审计范围、审计对象、审计客体等）， 强化审计的事前预防职能; 切实做到审计监管和审计服务并重， 既体现审计监督的力度， 为经济稳健运行开好“药方”， 又体现审计服务的温度， 充当“双循环”发展的“催化剂”; 针对新发展格局下的治理重点， 政府审计应推动优化营商环境等改革措施落地见效， 提高公共行政效率和市场效率。

（2）以科技创新助推审计决策。 “双循环”新发展格局涉及国际国内两个市场， 在决策层面涵盖宏观、中观和微观三个层级， 在实施层面要“基层设计”和“顶层设计”并重， 这就需推进“科技强审”和数字化审计， 运用科技手段精准预判、动态跟踪、科学调度， 全面践行国家和地方发展策略。 通过审计手段创新完善信息采集规则、技术分析流程、质量标准规范， 全面推进标准化管理体系; 拓宽政府审计的覆盖面， 创新审计模式及审计策略， 弥补传统审计高成本、低效率、滞后性等问题; 优化政府审计、社会审计和内部审计的协调机制， 创新审计资源的整合路径， 控制审计项目周期， 提高工作效率; 在境外投资审计中， 要完善远程审计、实时监控和动态评价系统， 大力推进数字化持续审计; 运用技术手段将审计监督融入监督体系并形成合力， 提高协作效率， 不仅要促使监督机制结合、监督路径融合， 而且要强化监督结果运用、推进监督执纪问责。

（3）以责任引领提升审计效能。 “双循环”新发展格局是党和国家的重要战略决策， 需要贯彻新发展理念， 明确重大政治责任， 立足本职工作推进“双循环”高质量发展， 将党的建设、组织治理与审计业务深度融合， 合理制定审计目标、风险评估和审计流程， 健全绩效考核机制， 全力落实责任担当。 “双循环”新发展格局对审计人员的政治素质、道德品质和业务能力提出了新要求， 因此需扩展审计人员的宏观视野， 提高其在复杂局面下的综合判断能力， 立足重大决策部署实施落地， 确保审计计划顺利执行; 适应新发展格局下审计工作的新变化、新特点， 强化法律、统计、金融、涉外审计等复合型人才的培养， 提高其问题把握水准， 及时反馈审计结果; 以尽责履职带动治理机制创新， 提升审计质量和审计效率， 推动审计监督和决策咨询作用的发挥， 为“双循环”提供有力引擎。

【 主 要 参 考 文 献 】

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[2] 王树强.中美经贸摩擦的现状和发展趋势[ J].法制与社会，2020（15）：99 ～ 103.

[3] 李猛.新时期构建国内国际双循环相互促进新发展格局的战略意义、主要问题和政策建议[ J].当代经济管理，2021（1）：1 ～ 17.

[4] 裴长洪，刘洪愧.中国外贸高质量发展：基于习近平百年大变局重要论断的思考[ J].经济研究，2020（5）：4 ～ 20.

[5] 姚树洁，房景.“双循环”发展战略的内在逻辑和理论机制研究[ J].重庆大学学报（社会科学版），2020（6）：10 ～ 23.