河北农村公路治理法治化的现状及建议

文|河北省交通运输厅公路管理局 张立辉 刘媛媛 图|河北省交通运输厅公路管理局

近年来，河北将“四好农村路”建设纳入全省20项民心工程，深入推进体制改革和机制创新、政策创新，不断加强基础设施建设，优化路网结构，加大对深度贫困地区支持力度，基本实现了全省农村公路建管养运的可持续发展，取得了从速度规模向质量效益转型的发展成效。

截至2020年底，河北全省农村公路总里程达17.6万公里，其中县道1.2万公里，乡道4.6万公里，村道11.8万公里，等级公路比例达到99.9%，路面铺装率达96.9%；农村公路桥梁共15907座，一二三类桥梁达15432座以上，占比97.0%；农村公路隧道共118余处，一二三类隧道73余处，占比61.9%。全省农村公路养护里程达17.6万公里，列养率达100%；206个深度贫困村全部实现通连村硬化路，具备条件的乡(镇)、建制村通硬化路比例均达到100%；全省乡(镇)和建制村通客车率均达到100%，基本完成农村客运班线公交化改造的乡镇达55%，农村公路安全通行能力持续提升，农村人居环境明显改善。

截至2020年底，河北全省农村公路总里程达17.6 万公里。

治理现状与实践做法

河北省印发的《河北省深入推进“四好农村路”建设三年行动计划（2018-2020年）》，明确了农村公路建管养运4个方面14项重点任务和5项保障措施。

建立起集中高效的组织机构和统筹协调的工作机制。成立河北省政府相关行业主管部门为成员的全省“四好农村路”建设领导小组，印发《河北省深入推进“四好农村路”建设三年行动计划（2018-2020年）》，明确了农村公路建管养运4个方面14项重点任务和5项保障措施；成立了“四好农村路”建设工作办公室，建立了集体会商、信息交流、督查检查等统筹协调工作机制，基本建立起权责清晰、高效运转的农村公路行政管理组织机制。各级政府强化了与发改、财政、农业农村和扶贫、生态环保、自然资源、林业、文化和旅游、金融管理、邮政等相关主管部门的行业协同，确保落实项目审批、资金下达、示范县创建、土地政策支持、公路绿化等行业管理职责，为“四好农村路”建设各项工作提供了坚强组织保障。

基本形成了财政资金主导、社会力量支持的资金保障机制。在农村公路建设方面，河北省积极争取中央车购税补助资金，加大省级农村公路建设资金投入，提高对贫困县特别是深度贫困县省级资金补助标准；市、县政府通过列入财政预算、使用一般债券等方式多渠道筹集资金。有的县实行“向上争、市场筹、干部助、社会捐、群众投、政府奖”6种筹资渠道，有的县整合使用涉农、京津对口帮扶、“一事一议”等专项资金，有的县采用PPT、BOT、TOT等融资模式鼓励社会资本参与建设，拓展了以公共财政为主的资金来源。在农村公路养护方面，提升了省级补助标准，结合年度考核情况通过“以奖代补”的形式进行补助，从政策上引导各地增加资金投入；明确了每年市、县公共财政用于每公里农村公路日常养护资金的最低限额，以及市级公共财政承担金额的最低比例，为县级政府将农村公路养护资金列入财政预算提供了政策依据。

全面推行农村公路“路长制”，推动落实县级政府主体责任。河北省政府办公厅印发了《全面推行农村公路“路长制”的通知》，各市、县政府印发了《全面推行“路长制”的实施意见》，明确了由县、乡级政府主要领导，以及村委会主要负责人担任县、乡、村三级路长，对辖区内农村公路建管养运及路域环境整治负总责；县、乡两级政府按照“县道县管、乡村道乡村管”的分级管理机制，设立了路长日常工作机构，及县有路政员、乡有监管员、村有护路员的路产路权保护队伍。实行路长信息登记制度，按照职责逐路逐段明确县、乡、村路长，建立了路长基本信息库；在农村公路沿路设置公示牌，公开公示路长信息，广泛接受社会监督，全省农村公路县、乡、村三级路长责任体系基本建立。对“四好农村路”建设开展专项考核，考核结果与“以奖代补”资金挂钩，推动县级政府将“四好农村路”建设纳入考核指标体系，爱路、护路乡规民约、村规民约制定率达到100%，农村公路治理能力显著提升。

2018年河北省“四好农村路”建设现场会

健全专业化养护和群众性养护相结合的养护模式。结合农村人居环境治理、建设美丽农村路，河北省成功尝试建养一体化模式，积极推广市场化专业化养护，广泛应用城乡管护一体化、“以路育树、以树养路”、采用义务养护、贫困群众有偿养护等群众性多元养护模式，基本形成了以县为主、分级负责、群众参与的农村公路养护格局，农村公路技术状况逐年上升，美丽农村路成为打造生态宜居农村环境的先行。2020年，全省范围内市级命名250条2478公里美丽农村路，省级命名28条504公里美丽农村精品示范路；张承草原天路、涉县圣福天路、易县“绿廊花谷龙西路”等精品美丽公路，充分发挥出农村公路对人居环境改善、产业融合发展的先行和保障作用。

运用现代信息手段推动农村公路提升治理能力。结合“智慧交通”建设，河北省探索实施“农村公路+互联网”发展模式，融合“线上+线下”，对农村公路基础数据、养护管理、公路安全设施、日常巡查等各方面实行信息化管理。开发使用“智慧路长”“智慧公交”等手机、移动设备App软件，实现“线上管理+线下巡查”；建设“互联网+”信息智能交通系统，对路网运行、车辆运营监管、危桥险段预警、公交运营智能调度等实行数据化管理与监测,实现农村公路重要节点全覆盖；实施集车辆卫星定位数据查询、重点路段视频监控、“二维码”路线信息、投诉举报和业务咨询于一体的动态、网格化管理，推动农村公路管理逐渐实现可视化、实时化、精细化，极大提升了农村公路管护和运营服务的科技水平。

存在问题与制约因素

引领农村公路发展的法治规范体系不完善。现行河北农村公路法治规范体系中适用的大部分法律、法规、规章出台时间都比较早，公路行业地方性法规面临缺位。同时，近年来党中央、省委省政府提出的重大战略部署，对新时代农村公路发展提出了新的标准和要求，立足于社会经济发展规律和社会实践，对当前建设农村交通基础设施网、建立规范化可持续管护机制、推进城乡客运服务一体化等作出了部署、提出了变革要求，对现行农村公路法治规范体系产生了强大冲击。

设立农村公路治理专项机构没有法律依据。近年来，随着“四好农村路”建设力度不断加大，省、市、县、乡级政府工作任务日益加重，行政机关处于高负荷运转状态，原有机构设置和人员难以满足现实需求。2018年6月1日实施的交通运输部《农村公路建设管理办法》（修订），虽然在立法上取得了一定进步，明确了县级人民政府承担农村公路建设主体责任的内容，并且首次明确了乡、镇人民政府是村道的建设主体，但并未在行政组织法意义上对以上行政主体设立农村公路建管养运机构、建立管理机制、明确人员编制等方面提供立法依据。

养护工正在清理农村公路路肩

推进治理法治化的理念未能深入人心。依法治路是农村公路发展改革的重要保障。落实依法治路需要政府、行业主管部门、社会公众在推进农村公路建管养运和保护工作上形成合力。但从农村公路发展实践中存在的诸多问题来看，农村公路区域发展不平衡，发展水平差距较大，依法治路没有充分落实，法治理念没有深入人心。一方面，农村公路行政执法存在很多薄弱环节，各类破坏农村公路基础设施和公路权益的现象时有发生；另一方面，农村公路行政执法在主体、程序和行为上的不规范，也容易导致对人民群众合法人身、财产权益的侵害。

未来发展与具体建议

完善农村公路法治规范体系。首先，加强农村公路科学立法工作，注重政策与制度设计的系统性和前瞻性，为深化改革预留空间，发挥好中层制度设计的布局功能，构建和完善层级分明、衔接有序、高质高效、因地制宜的农村公路法治规范体系。其次，坚持立改废释并举，对现行有效的农村公路法治规范文本进行修订和整合、补充和细化、清理和废止。最后，做好法治延伸，加强农村公路行政规范性文件管理，修订和完善农村公路建设、养护、运营技术和规范标准。

健全农村公路行政管理体制。首先，深入推进行业机构改革和河北全省农村公路管理养护体制改革，加快构建适应当前经济社会发展、符合农村特点的农村公路管理养护体制，消解农村公路行政管理过程中的无序状态和体制机制障碍，构建省市统筹、县级负责、乡村共管、社会参与的农村公路管理养护责任体系，重点推动落实县级政府的主体责任。其次，理顺公路管理事权、明晰支出责任，构建政府主导、权责清晰、部门协调、依法行政、精干高效的农村公路行政管理组织体系。最后，分类有序推进农村公路养护市场化改革，优化和完善“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的管理养护机制。

畅通农村公路纠纷化解渠道。首先，健全监督制约机制。省、市、县级政府应当加强统计、监测、惩戒工作机制，完善农村公路法治指标考核评价体系。其次，严格规范行政执法。深入推进农村公路综合行政执法改革，依法建立“县有路政员、乡有监管员、村有护路员”的路产路权保护队伍，加大路政执法力度，依法查处违法超限运输及各类破坏、损坏农村公路基础设施的行为。最后，畅通依法救济渠道。保持定期接访、网络维权平台、意见反馈机制等制度化权益表达渠道的畅通，加强农村地区法治文化设施建设，通过法治文化长廊、法治宣传栏、法治图书室、法务工作站点等设施，开展农村公路法治规范和政策宣传。