当前我国粮食支持政策改革研究

普蓂喆,钟 钰

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

粮食事关国运民生，党和国家始终将粮食安全放在重要战略地位，居安思危牢牢把握住粮食安全主动权。2020年我国粮食生产喜获“十七连丰”的历史性傲人成绩，打破了传统“两丰两歉一平”的丰歉交替波动规律。2020年粮食产量13390亿斤，较2004年增长42.61%，连续六年稳站1.3万亿斤以上，粮食人均占有量474公斤，远高于400公斤的国际粮食安全标准线，实现了“中国人的饭碗牢牢端在自己的手中”。“十七连丰”既是中国粮食生产史上的创纪录成绩，也是世界粮食生产史上不曾达到的高度。回顾世界粮食发展历史，除中国外，仅美国在1975—1979年达到“五连增”、印度在1996—2001年实现“六连丰”。尤其是在当前资源约束趋紧、国内外多重风险叠加的背景下，“十七连丰”实属来之不易，背后离不开科技支撑、投入保障、机制协同的作用，更离不开我国全方位的粮食政策支持体系。2004年取消农业税以来，中央逐步加大了对粮食生产的支持力度，基本形成了稳定粮食生产能力、促进农业可持续发展的政策框架体系，为实现国家粮食安全发挥了重要作用。但不可否认，当前我国粮食支持体系还存在一些问题，需要不断调整完善。一方面要向内审视，改进现行粮食支持政策在制度设计、落地过程、执行效果等层面存在的问题和困难，以进一步聚焦我国粮食改革的落点和重点；另一方面要向外借鉴，尤其是在粮食支持政策方面借鉴其他国家的历史经验，同时结合国际贸易规则的约束，推进粮食支持政策体系向市场化、规范化、高效化、高质量方向调整改革。

一、我国已建立起多维立体的粮食支持政策

粮食支持政策并不是静态的、单一的，我国粮食支持政策经过多年的改革调整，逐步形成了多维立体、特点鲜明的政策体系。现行的粮食支持政策体系主要采用四类手段多方位确保“端牢中国饭碗”，包括以最低收购价政策为代表的粮食价格支持政策兜底粮食价格、产粮大县奖励政策促进地方政府抓粮积极性、耕地地力保护补贴提高农民种粮积极性，以及高标准农田建设保证农田生产载体的可持续利用。

图1 我国现行的粮食支持政策体系

(一)市场支持：最低收购价政策

从粮食保供看，我国实行的粮食支持保护政策是成功的、行之有效的(1)贺伟、朱善利：《我国粮食托市收购政策研究》，《中国软科学》2011年第9期。，其中最为直接的一个措施就是最低收购价政策。2004年先后在早籼稻和中晚稻上实施最低收购价政策，2006年出台小麦的最低收购价政策。2007—2009年间，国家先后对东北地区的玉米、大豆实施了临时收储政策。后来又相继实施了大豆目标价格政策、市场化收购加定额补贴的新机制。目前只有稻谷和小麦维持最低收购价政策，同时也确定了“稳框架，增弹性”的调整思路。2020年以后，为保护农民种粮积极性，同时适应世界贸易组织规则变化，最低收购价政策进行了较大调整。对稻谷和小麦限定收购总量，并分两个批次下达。稻谷限定的收购总量为5000万吨，其中籼稻2000万吨、粳稻3000万吨；小麦限定的收购总量为3700万吨。稻谷收购量约占稻谷主产区产量的33%，小麦收购量约占小麦主产区产量的35%。

假定未来稻谷、小麦的产值基本维持不变，上调或者下调最低收购价格，会影响政策收购数量。以早籼稻和中晚稻的平均价格计，如果最低收购价每斤依次提高1分、2分、3分，籼稻限量收购的数量分别需要减少16万吨、32万吨和47万吨；如果依次降低1分、2分、3分，籼稻限量收购的数量需要增加16万吨、33万吨和50万吨。如果粳稻最低收购价格每斤依次提高1分、2分、3分，其限量收购的数量分别需要减少23万吨、45万吨和68万吨；如果依次降低1分、2分、3分，限量收购的数量分别需要增加23万吨、47万吨和71万吨。如果小麦的最低收购价每斤依次提高1分、2分、3分，其限量收购的数量分别需要减少33万吨、65万吨和97万吨；如果依次降低1分、2分、3分，限量收购的数量分别需要增加33万吨、67万吨和102万吨。

表1 稻谷最低收购价格限量收购空间估算

(二)基础设施：高标准农田建设

农田是粮食生产的基本载体，加快推进高标准农田建设，可以增强粮食生产抵御自然风险的能力，有力确保粮食稳产保供。国家在1988年设立的土地开发建设基金是高标准农田建设雏形。2004年中央一号文件首次提出“高标准基本农田”的概念，指出“支持农业土地开发，建设高标准基本农田”。此后每年的一号文件都对高标准农田建设提出具体要求。2013年3月16日，国务院批复通过《国家农业综合开发高标准农田建设规划(2011—2020)》。高标准农田建设以粮食主产区和全国800个产粮大县为建设重点，按照粮食主产区占70%、非粮食主产区占30%的比重，粮食主产区建设任务2.8亿亩，非粮食主产区1.2亿亩。截至2018年底，全国建设高标准农田6.4亿亩，2019年度新增高标准农田8150万亩(2)《农业农村部办公厅关于2019年高标准农田建设综合评价结果的通报》，http://www.ntjss.moa.gov.cn/tzgg/202005/t20200526_6345196.htm。，2020年度新增8391万亩(3)《农业农村部办公厅关于2020年高标准农田建设综合评价结果的通报》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/gbzntjs/202106/t20210625_6370327.htm。，均超额完成年度目标。截至2020年底，我国完成8亿亩高标准农田建设任务，到2022年将完成10亿亩高标准农田建设，可以确保1万亿斤粮食产能。在一些粮食主产省，也探索了具有地方特色的高标准农田建设模式。2017年，江西启动新一轮高标准农田建设，探索出一套卓有成效的“江西方案”，概括起来为“五个一”模式，即：形成全省“一盘棋”统筹、坚持规划“一张蓝图”、“一把标尺”严把关、“一套制度”治理、实现高效利用“一个目标”。

(三)促进可持续发展：耕地地力提升

为稳定耕地质量、提升土壤肥力、确保耕地资源永续利用，国家从多个方面开展耕地地力保护，持续发放耕地地力保护补贴。2016年将过去粮食直补、农资综合补贴和良种补贴合并为农业支持保护补贴，除一部分用于粮食适度规模经营外，其余调整为支持耕地地力保护。耕地地力保护补贴旨在鼓励农民采取秸秆还田、深松整地、施用有机肥等措施主动保护耕地地力，提高农业资源生态保护意识(4)彭炎辉：《耕地地力保护补贴政策的效果评价及改进建议》，《中州学刊》2017年第12期。。2020年中央下拨耕地地力补贴资金1204.85亿元(5)《对十三届全国人大三次会议第8221号建议的答复》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/ntjsgls/202009/t20200925_6353302.htm。，2021年下拨资金1205亿元(6)《对十三届全国人大四次会议第6148号建议的答复》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202107/t20210713_6371681.htm。。

(四)调动地方积极性：产粮大县奖励

为调动地方政府抓粮积极性，出台并不断加大产粮大县奖励力度。2005年中央财政出台了产粮(油)大县常规奖励资金。后来对粮食产量或商品量分别位于全国前100位的大县，出台超级产粮(油)大县奖励资金。资金用途方面，2008年以前存量奖励资金，可作为财力性转移支付，由县级财政统筹使用；2008年以后新增的奖励资金全部用于促进粮油安全的开支。奖励初始资金规模为55亿元，此后每年持续快速增加，到2009年达到175亿元，奖励覆盖1000多个县(7)《增加产粮大县奖励》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/2010qnhn/201003/t20100308_1442364.htm。。2011年奖励资金超过200亿元，达到225亿元(8)《中央财政今年安排225亿元奖励产粮大县》，https://finance.qq.com/a/20110407/002734.htm。，次年提高到280亿元(9)《惠农政策:含金量越来越高》，《农村农业农民》，2013年第4期。；2019年资金规模达到449.56亿元，2005—2019年间累计安排资金达4483.7亿元(10)《对十三届全国人大二次会议第4073号建议的答复》，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201909/t20190918_6328245.htm。；2020年进一步增加到466.7亿元，比2019年增加 3.81%。除了产粮大县奖励以外，中央通过减免主产区粮食风险基金地方配套，持续减轻主产区财政负担。2009—2010年，中央逐步取消主产区粮食风险基金地方配套58亿元，2011年新增并下拨粮食风险基金预算40亿元(11)《中央财政取消粮食主产区粮食风险基金地方配套》，www.gov.cn/gzdt/2011-03/18/content_1827398.htm。。三年内，中央政府全部取消了粮食主产区粮食风险基金地方配套，未来全部承担主产区粮食风险基金249亿元，每年减轻主产区财政负担98亿元。从政策效果上看，产粮大县奖励成为很多粮食主产区财政收入的重要来源，在很大程度上缓解了地方财政负担，加上奖励资金使用的专用性，强化了主产区粮食生产投入，直接且有效促进了粮食生产(12)曾明：《财政转移支付的激励效应：地方政府为什么支持粮食生产？——基于粮食主产区JS县的调研》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第15期；费佐兰、王有国、郭翔宇：《产粮大县奖励政策实施的效果评价——以黑龙江省为例》，《农村经济》2016年第5期。。

二、国内粮食支持政策存在的问题与挑战

我国粮食生产能力连续六年稳定在1.3万亿斤以上，但粮食供给增长相对于需求增长是缓慢的，而且需求的刚性增长在工业化、城镇化结束之前不会停止。因此，我们要保持和不断提升粮食生产的好形势，必须破除当前粮食支持政策存在的一些深层次矛盾和问题。

(一)从支持效果看，补贴有转化成地租的倾向

国内外大量研究表明，农业补贴是推动土地租金上涨的重要原因，且“脱钩”类补贴资本化为地租的程度更高。根据马克思绝对地租理论，农业补贴是“土地所有权在经济形式上的实现”，是一种特殊的地租表现形式。与农业生产挂钩的补贴，会构成农业绝对地租的来源。西方经济学家也注意到，很多农业政策最终都会在一定程度上资本化为农地价值，变相为土地所有者所分享。由图2可以明显看出，我国粮食支持强度和土地成本在总体上有较为一致的上升趋势。特别需要注意的是，粮食支持强度在宏观调控下偶有下降年份，但土地成本的上涨趋势鲜有逆转，如在2004—2006年粮食支持强度连续两年下降的情况下，土地成本还是在上涨，仅在2015年粮食支持强度下降幅度较大时，2016年的土地成本才有略微下降，但2017年又快速恢复上涨。

图2 土地成本与粮食支持强度关系

(二)从支持环节看，侧重前端生产保障

我国粮食支持政策长期以增产为导向，侧重粮食前端生产保障，旨在保障粮食产量。粮食生产支持政策主要包括耕地地力补贴、生产者补贴、农机具购置补贴、水稻和小麦病虫害防治补助等。2018年我国在粮食生产端的财政支持为3760.8亿元，占到可测算的粮食支持总额的68.7%，在粮食产业链所有环节中占比最高。在长期以增产为导向的政策支持下，出现了市场扭曲、库存积压、资源环境紧张等问题，不利于粮食的长效发展。相比之下，美国并不以单独环节作为政策支持核心，而是以全方位保护生产者收益为目标，注重建设使生产者免于自然灾害、市场风险等冲击的“收入安全网”；在政策手段上以市场化改革为导向。市场化的支持效果利于国内国际“两个市场”的有序循环，贴近市场规律又多环节为粮食“保驾护航”。

表2 我国现行粮食支持环节及补贴金额

(三)从支持标准看，政策强度高于部分发达国家

虽然近年来我国粮食政策支持强度有所下降，但总体仍呈上升趋势。在城乡二元结构以及过去“以农养工”的发展方针下，很长一段时间粮食政策支持属于负向支持。2006年后粮食政策支持强度持续加强，稻谷、小麦、玉米分别在2013、2014、2015年达到最高值289.1元/吨、173.8元/吨、406.4元/吨。随着政策效应不断累积和放大，出现了粮食国内外价格倒挂、收储规模过大、库存积压严重、财政负担加重、加工流通企业经营困难等问题。2014年以来，我国启动了粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，随后三大谷物的政策支持强度有所下降，但绝对值依旧处于全球高位。2014—2017年美国玉米年均政策支持强度折算成人民币(下同)为40.36元/吨，支持强度远低于中国，且基本无波动。同属玉米产出大国的巴西政策支持强度更低，2016年仅为4.32元/吨，小麦也表现出类似的情况，2014年以后我国小麦政策支持强度都在140元/吨以上，美国在86.0～113.0元/吨，欧盟在100～130元/吨，加拿大维持在0.12～3.35元/吨的较低水平。总体来看，我国粮食生产的政策依赖性还较高。

图3 中国和美国粮食政策支持强度(元/吨)

(四)从支持对象看，调动地方积极性减弱

中央对粮食安全的要求是一贯的，但部分地方积极性明显不足导致粮食种植面积和粮食产量的下滑。1998年我国开始粮食流通体制改革，逐步放开粮食购销环节，向市场化推进。在此背景下，国家根据各省区资源禀赋将31个省区划分为粮食主产区、粮食产销平衡区和粮食主销区三类，并对三类粮食区域作出不同的功能定位以及差异化的粮食生产要求。在国家的政策支持和具体要求下，部分粮食主产区种植面积和产量总体在上升，2003—2019年黑龙江和内蒙古两省区的粮食种植面积增加超60%，加之粮食单产提高，黑龙江粮食产量增加近2倍，内蒙古粮食产量也增加约1.7倍;其他主产省份产量也有不同程度上升，只有四川粮食种植面积出现轻微下降。而粮食产销平衡区和粮食主销区的粮食生产状况不容乐观，11个产销平衡区中的6个省区粮食种植面积出现下降。因得益于粮食单产提高，粮食产量下滑的省区为3个，低于粮食种植面积下降的省区数量。但粮食主销区除天津以外的所有省份粮食种植面积和产量都在下降，其中北京下滑程度最为严重，种植面积下降67.1%，粮食产量下降50.4%。区域粮食自给率状况值得警惕，据估算，2003年11个粮食产销平衡省份自给率平均为90.4%，到2018年，除新疆和宁夏继续保持高水平自给外，其余9个省份降到58.5%，4个主销区(不含京津沪)自给率从66.4%下降到22.4%。

三、粮食支持的国际经验

纵观主要国家和地区的粮食支持政策演变可以发现，美国、欧盟、日本等的粮食支持政策总体遵循着市场化导向的改革路径，从以价格干预为政策主体逐渐过渡到以脱钩补贴和农业保险政策为主导，特别是绿箱手段普遍增多，黄箱侧重重点品种与重点环节。究其原因，主要是受两方面的因素影响：一方面，价格支持政策的运行过程常伴随一系列弊端，政策实际效果往往与设计目标逐渐偏离甚至相悖，并且长期实施下不可避免地会带来粮食过剩、财政负担过重、价格机制扭曲等问题。当支持政策体系发展到一定程度，削减价格支持、实行市场化调整改革便成为许多国家的必然选择。另一方面，1993年世贸组织乌拉圭回合谈判签署的《农业协定》，以建立“公平、市场化的农产品贸易体系”为目标，着力遏制各成员国内过度的农业支持和保护，减少扭曲农产品贸易和市场的政策。可见，《农业协定》在各国粮食支持政策市场化改革进程中也发挥了重要的推动作用。

(一)进一步发挥市场机制的作用

粮食支持政策的市场化方向调整，主要表现为以黄箱支持为代表的扭曲性干预强度降低。由于WTO《农业协定》设定了各成员国黄箱支持总额(AMS)的年度上限，评估农业支持政策能否符合和遵循《农业协定》及《补贴和反补贴措施协定》的规定，成为各国调整和改革粮食支持政策的重要依据。由表3展示的1995—2016年部分国家AMS支持情况可以看出，总体上，发达国家和地区的AMS支持总额都呈现下降或稳定状态，支持强度较上世纪末明显下降。其中，美国政策支持强度从2000年的14.17%下降到2016年的4.90%，欧盟、日本分别从1995年的21.28%、29.96%下降到2016年的2.98%和9.10%。

表3 1995—2016年部分国家和地区的AMS支持情况及政策支持强度

(二)“黄转绿”成为粮食支持新常态

通过WTO成员国通报的国内支持情况可以发现，几乎所有成员国都报告了绿箱措施(13)绿箱政策是指对生产者不提供价格支持，不需要作出减让承诺的农业支持政策，其对农产品贸易和市场价格的扭曲很小。。如图4所示，从数量上看，绿箱政策支持数量呈现逐年上升态势。与2000年相比，2016年6国的绿箱政策支持额度增加了247%。据不完全统计(14)2016年数据来自IATRC(2020)报告“Taking Stock and Looking Forward on Domestic Support under the WTO Agreement on Agriculture”。，1995年各成员国实行的绿箱支持总额仅为1293亿美元，而2016年已通报的成员国共完成了4478亿美元的绿箱支持，是1995年的3.46倍，占世界农业产值之比也从1995年的8.2%上升到2016年的12%。《农业协定》签署以来，发达国家和地区的绿箱支持占粮食支持总额比例呈持续增加的趋势，尤其是美国、欧盟绿箱政策所占比例显著增长。其中，欧盟绿箱政策所占比例从2000年的24.28%上升到2019年的86.37%，美国绿箱政策所占比例从2000年的65.66%上升到2018年的83.77%。

进一步探究绿箱措施的内部构成，各成员国既有共性也有差异。各国绿箱政策的支持结构具有以下两个共同点：一是与生产脱钩的直接支付比例增多。2016年已通报的成员国作为绿箱支持豁免的直接支付金额达到1676亿美元，占绿箱政策支持总量的37.5%，而1995年这一比例则在30%以下。这意味着越来越多的国家开始利用绿箱政策的直接支付对农业生产者进行补贴。二是环境保护越来越受到各国重视。近年来，生物安全、生物多样性、气候变暖、水土资源等农业环境问题成为各国政府普遍重视的问题。大多国家选择将对环境的支持政策设计成绿箱，从而加大了环境项目的支出比例。其中，2018年美国环境项目占绿箱支持总额的3.42%，2019年欧盟环境项目占比为12.03%，2018年日本环境项目占比为19.54%。此外，不同国家的绿箱政策结构也呈现出各自的差异特征。美国将营养计划通报为绿箱政策，约占整个绿箱政策的3/4；欧盟则几乎一半的绿箱政策都是以脱钩补贴形式提供；日本约40%为基础设施服务，除此之外与环境有关的政策所占比例也较高。总体来看，各国农业支持政策都在朝绿箱方向调整，将黄箱措施灵活调整为不会对生产产生干预的绿箱措施，一些国家提供了有益的实践经验和改革思路。

图4 部分国家和地区的绿箱支持情况

(三)黄箱支持聚焦保重点、兜底线

由于各成员国需遵守黄箱支持AMS的限制承诺，因此各国黄箱支持政策绝大部分集中在玉米、大米、大豆、小麦等少数重点粮食品种上。但由于各国贸易优势和品种竞争力差异，黄箱支持的侧重点也有所不同。以2016年为例，美国对玉米的支持远高于其他国家，支持金额达到23.45亿美元；美国第二大支持品种为大豆，2018年的支持金额达84.97亿美元。印度黄箱支持主要集中于大米，2020年印度对大米的支持金额达到63.18亿美元。日本的黄箱政策主要应用于糖和奶制品。欧盟主要对普通小麦进行价格支持(MPS)，2019年其普通小麦的黄箱支持金额为21.27亿美元。

黄箱措施除了集中在少数重点品种外，其应用手段也更加多元。常见的传统黄箱手段以MPS为主，但随着粮食政策向市场化不断调整，价格支持规模不断削减，黄箱手段也逐渐向保险补贴等形式转移。以美国为例，自1996年取消主要粮食作物的MPS政策后，对粮食的黄箱支持主要由农作物保险和商品贷款利息补贴构成。根据美国向WTO通报的2018年国内支持数据，其对玉米的黄箱支持总额为21.32亿美元，其中市场促进计划(MFP)(15)市场促进计划(MFP)：是为受到国外不合理的报复性关税而导致商品贸易中断的生产者提供直接支付。以2019年为例，其援助依据是单个县的支付率乘以农场2019年符合MFP条件作物的总种植面积。每英亩的支付与2019年种植作物种类无关。生产者符合支付条件的种植面积不能超过2018年的种植面积。县支付率从每英亩15美元到150美元不等，具体取决于该县受到不合理贸易报复的影响程度。此外，生产者必须在 2019年8月1日之前种植才有资格获得MFP支付。支出为1.36亿美元，约占6%，农作物保险费补贴支出为19.79亿美元，约占93%，商品贷款利息补贴支出为0.17亿美元，占比1%；对大豆的支持总额为84.97亿美元，其中MFP支出70.66亿美元，农作物保险费补贴支出14.21亿美元，商品贷款利息补贴支出为0.10亿美元；小麦支持总额为8.76亿美元，其中MFP支出2.38亿美元，农作物保险费补贴支出6.36亿美元，商品贷款利息补贴支出0.02亿美元；大米支持总额为0.59亿美元，其中商品贷款利息补贴支出0.021亿美元，剩余为农作物保险费补贴。除此之外，美国还会通过价格损失保障(PLC)等非特定品种的基础性黄箱政策对农业生产者提供支持。

(四)支持政策的规范化和连续性

美国粮食收储政策主要经历了四个阶段，其粮食支持政策也随之进行了不断的改革和完善。20世纪30年代，罗斯福政府强调政府干预作用，在农业领域通过营销援助贷款(MAL)收储粮食，同时给予生产者价格支持。随着价格支持的持续和农产品出口的萎缩，粮食产量和储备开始过剩，为解决高库存问题，政府开始有意识地压缩干预性收购。20世纪70年代开始以目标价格差额补贴为主要手段进行价格支持，同时将收储职能让位给农场。20世纪80年代，在冷战这一特殊时期，美国建立了以粮食安全为目的的国家战略储备；迫于财政压力，取消了目标价格补贴政策。1985年对农场实行的营销援助贷款(或称无追索权贷款)进行了重大修订，调整后的营销援助贷款成为这一时期粮食生产的主要支持方式，取消了抵押农产品环节和收储功能，至此“托市”收储萎缩。目前美国不再设有政府粮食官方收储，民间储备占据主导；粮食支持手段上，不再设有类似于最低收购价性质的收储支持政策，而是以收入补贴为主线，只是进行部分支付方式的调整。当前实施的损失保障计划(PLC)、农业风险保障计划(ARC)，包括调整后的营销援助贷款(MAL)，从本质来看都从属于目标价格补贴政策的范畴。

欧盟的粮食支持政策演变也大体分为四个时期。“二战”后，欧洲各国农业产能不足，1962年欧共体出台了以价格干预机制为核心的共同农业政策。在强有力的政策支持下，欧共体粮食产量迅速提高，粮食干预性收购不断增加，20世纪70年代欧共体迎来粮食过剩时期。随后欧共体通过实施生产限制和出口补贴进行干预。20世纪90年代美欧农产品贸易摩擦时期，迫于财政预算和乌拉圭回合农业谈判的双重压力，1992年全面改革共同农业政策，缩减了价格支持幅度和干预收购规模，改用直接支付补贴农民收入；储备部分也调整为公共干预和私人储备支持。目前欧盟的粮食多元储备结构形成，粮食支持政策以脱钩补贴为主线，只有普通小麦少数粮食品种仍存在价格干预。

日本自20世纪40年代开始对稻谷实行低价垄断性收购，到20世纪60年代改变稻谷定价方式、提高稻谷定价，其粮食产量和储备情况也从短缺逐渐过渡到过剩状态。为解决稻谷过剩问题，日本一方面开始维持稻谷收购价基本不变，另一方面通过补贴调减种植面积去库存。为应对WTO农产品贸易谈判，1994 年日本对稻谷收储政策进行了市场化改革，收缩了政府收购和支持范围，放开了大米自由流通，控制了稻谷种植面积，并对稻米生产者进行直接补贴。目前日本政府基本退出稻谷管理，官方不再有过去的干预性收购，仅持有和管理应对突发事件的战略储备，农产品销售和流通环节不断改善。

1965年印度开始实行最低收购价政策保护粮食生产者，该政策一直沿用至今。随着价格支持政策的持续以及农业生产力的提高，到20世纪80年印度也出现了粮食库存过剩问题。政府主要通过改善粮食储备条件以及储备公私合营的方式来缓解压力。但目前来看，政府粮食库存仍然处于超标状态，这也说明作为人口大国，粮食安全仍是印度关注的重点。

四、深化农产品市场化改革的方向和路径

经过长期探索和发展，我国已经建立起了一套适合本国国情、行之有效的粮食支持政策体系，有效促进了粮食产量提升，确保了国家粮食安全。但目前政策的边际支持效果在减弱，国内外挑战在增加，亟待进一步调整完善支持政策，释放支持潜力。从国际经验可以看出，各国支持政策并非一蹴而就，也经历过多次改革完善，其调整方向和一些具体措施可以为我国所借鉴。必须认识到，现阶段我国粮食支持政策的调整是在粮食生产高位稳定基础上的进一步优化，因而不能像过去那样采用笼统的支持政策，而须进行精细化设计，以适应不同品种的特征及其国内外市场的变化。同时，由于国情不同，我国农业支持政策的调整与改革不能只是简单照搬国际经验，而要紧密结合中国农业生产实际和产成品的国际竞争力，充分了解和把握未来全球农业发展趋势、主要国家的支持政策方向和国际政治、经济环境的变化，综合施策。

(一)分品种稳妥推进粮食支持政策改革

分品种施策是近年来国内粮食支持政策调整的一大特征。国际经验也表明，各国的支持政策在不同品种之间有所侧重和区分。区分品种、精细化设计支持政策，不仅可以充分体现不同粮食品种本身生长特征、消费习惯、需求变化及市场环境的差异，而且有利于提高政策支持效率、提升支持精准度、减轻资源环境压力。根据“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”的基本要求，可以按消费用途划分为口粮、饲料粮和其他粮食品种三类，分类设计支持政策细节。对于稻谷和小麦两大口粮，应在确保最低收购价政策基本框架的基础上，通过调整收购品种、收购数量、收购区域等启动条件，减少市场干预，同时引入其他支持手段确保地方政府和农业生产者等的种粮积极性。以玉米为主的饲料粮，应基本按照市场定价进行流通，进一步优化生产者补贴的发放方式，确保生产者和经营者均从中获益，同时增加其他支持手段。其他粮食品种要尽可能采取市场化支持方式，确保与市场有效衔接。此外，在分品种支持的基础上，还要实施一般性、基础性的支持体系，通过粮食保险、建设基础设施等手段，增强生产者抵抗自然灾害、市场风险等冲击的能力，构筑粮食安全网。

(二)分阶段稳妥推进粮食支持政策改革

粮食支持政策调整有一定规律，要根据自身粮食生产能力、市场环境乃至经济社会发展实际来调整。若调整不及时会导致支持效果减弱、供给侧结构性矛盾加深、财政负担加重，但调整过快过急会打击种粮积极性、动摇粮食安全根基。所以不同发展阶段对应的粮食支持政策不同，即使在同一阶段，也要给支持政策调整留下余地。从支持政策演变的大方向来看，过去我国粮食生产能力弱、农民收入水平低，通过强干预的支持手段，能够有效提升生产能力、改善农民收入状况。随着生产能力提升、供需关系扭转，要从过去的数量支持转化为结构优化，与市场联动对接，更多通过脱钩补贴等直接支付手段以避免个别粮食品种的盲目性扩张，减少扭曲。未来随着消费升级、资源环境压力加大，要进一步聚焦到品质提升、绿色生产上来(16)彭炎辉：《耕地地力保护补贴政策的效果评价及改进建议》，《中州学刊》2017年第12期。，通过耕地深松、秸秆还田、绿色农业技术推广，推进生产方式绿色变革，着力提升我国粮食可持续发展能力。还应该注意到，当前发展阶段面临的各种风险增加，自然灾害频发、国际环境日益复杂，要求在支持政策调整的大趋势中纳入小的回旋政策。这意味着，不能简单地以某一单一政策或完全市场化的政策，替换过去支持效果强、但有一定市场扭曲的支持手段，而应该保留基本的干预框架，以备不时之需，同时增加其他多样化的基础性支持手段，适应调整的大趋势，从而建立起立体多样、进退灵活的支持体系(17)普蓂喆、郑风田：《中国粮食支持政策该向何处去?——来自商品储备模型量化政策评估的证据》，《中国人口·资源与环境》2020年第3期。，尽可能以相对不变的支持体系应对万变的市场环境，力求以最大的支持效果，在任何时候都能确保粮食绝对安全。

(三)分手段稳妥推进粮食支持政策改革

在多样化的支持手段下，要明确现阶段各类支持手段的归箱划分，将《农业协定》和《补贴和反补贴措施协定》作为重要依据，有针对性地调整支持措施。总体上，继续推进粮食支持政策整体向绿箱措施和蓝箱措施调整，必要的黄箱政策框架应聚焦重点粮食品种。以最低收购价为代表的黄箱政策，要在允许的范围保留支持框架并探索充分发挥其市场调控能力的措施，不能简单取消。对于生产者补贴政策，可以通过固定基数面积的方式，纳入到蓝箱政策范围内，同时探索各类有助于提升生产可持续能力的脱钩补贴形式。各类农业保险虽然不是黄箱政策，但要研究世界贸易组织相关规定和纠纷案例，从保险条款细节设计上规避可能的归箱争议。除了现行政策的调整外，要持续新增多样化的绿箱政策。将新的补贴手段与生产技术模式打包，与新型经营体系相对接。设立专门补贴用于绿色高效生产技术、良种良法等先进生产技术，设立规模经营主体、社会化服务主体等专属补贴项目，这一方面有利于规避黄箱约束，另一方面也可以有效地促进粮食生产技术的升级和生产效率的提高。

(四)分层次稳妥推进粮食支持政策改革

根据政策作用主体不同，分层次优化粮食支持手段。支持政策作用的最小主体是粮食种植户。在稳定现有耕地地力保护补贴、最低收购价、生产者补贴等支持补贴存量的基础上，逐渐增加收入保险、完全成本保险等收入补贴手段，稳住种植农户的种粮积极性。以规模经营为特征的新型种粮主体，包括种粮大户、家庭农场、合作社、生产服务型组织等(18)冷博峰、李谷成、冯中朝：《从不种地农民也能领取农业补贴谈起——兼论农业“三项补贴”改革后的补贴发放方式》，《农业经济问题》2021年第5期。，已经逐渐成为先进生产能力的代表，是未来粮食生产的主力，在促进小农户与现代生产方式有效衔接、缓解耕地非粮化和种地老龄化等问题上发挥着重要作用。对这部分主体，应当对其规模经营、绿色高效生产技术采纳、农机具购置更新、农业设施建设、贷款等出台有针对性的支持措施。对当前粮食生产中面临的关键重大科学难题，实施技术攻关、技术集成、转化推广等“绿色化”专项补贴。及时向WTO提交综合支持量测算依据方法和综合支持量数据，尤其是大米、小麦和玉米的分品种综合支持量数据，以纠正并消除外界误解，化解由此带来的负面冲击。地方政府层面要落实好粮食安全党政同责，完善粮食安全省长责任制考核标准，加强地方抓粮积极性，激励地方探索行之有效的绿色、高效粮食生产和发展模式。在财政政策上，提高高标准农田建设的补贴标准，稳定增加产粮大县奖励力度，对主要粮食生产区开展的集中连片绿色高效生产技术进行项目资金支持，加大生存补偿和发展补偿。

(五)分区域稳妥推进粮食支持政策改革

粮食安全不只是主产区的责任,在全国一盘棋的统筹安排下,根据地方比较优势以及粮食生产基础的差异，分区域有所侧重地实施粮食支持政策。粮食主产区是稳定粮食核心产能的重中之重，要着力建立健全一般性转移支付和专项转移支付的发展补偿机制，除了进一步加大中央财政对粮食主产县的专项转移支付力度外，对产粮大县还要给予资源转化优惠政策等发展性补偿，对产粮大县的大型农业农村基础设施、义务教育等纯公共产品，中央财政要担负起主要责任。主销区是当前国家粮食政策最直接的受益者，除了在主产区和主销区的财政收入间形成利益补偿关系外，还要鼓励销区企业到产区投资，提升产区粮食生产技术装备和产业化水平，培育新经济、新业态和新模式，推动现代农业高质量发展。主销区、产销平衡区的粮食大县，与主产区大县有同样功能，甚至在局部区域发挥的功效更大，因而应享有粮食主产区同等的待遇。从人、财、物等方面完善支持举措，充分挖掘品种、技术、减灾等稳产增产潜力。要进一步加大高标准农田建设力度，增加资金投入，实施高标准农田建设再提升工程。此外，针对部分产粮大县粮食产量减少已不符合现行的补贴标准的情况，要动态更新产粮大县名单，以便更加精准地进行支持。