应对人口老龄化发展趋势 完善多层次养老保险体系

文/中共廊坊市委党校经济学教研室 刘翠芹

一、人口老龄化加剧了当前养老保险的困境

（一）结构性矛盾突出。现阶段，我国城镇所执行的城镇职工基本养老保险统筹层次低，在省际，促使养老保险结构出现显著差异化，一些人口老龄化大省，养老金出现入不敷出的状况。研究分析2019年我国各省养老金分配数据，结果显示：养老金有剩余的省份只有7个，其他省份养老金收支情况呈现入不敷出的状态。

（二）长期支付压力较大。当前，我国已经步入了人口快速老龄化阶段，老年群体人口数量剧增，给我国职工基本养老保险带来了前所未有的压力。根据2018年职工基本养老保险的数据进行分析，发现比值更低，已经到了2.66:1的程度。当前我国养老保险执行模式为现收现付为主、基金积累制为辅的统账结合模式，即：企业缴纳的16%汇入社会统筹账号中用于现收现付，个人缴纳的8%存入个人账户中。在制度转型等多种因素影响下，养老保险实际操作中，部分群体存以往未交付养老保险，但在年满退休后依然可以领到养老金。特别是随着抚养比的下降，当年社会统筹账户资金不足以满足养老金发放，便会将个人账户中的资金预支，使得个人账户一直处于亏空的状态。此种现象下，出现养老基金缴纳人数增长速度慢，但是达到退休年龄的人口数量每年都在大幅增加，这为养老资金的分配带来了十分严峻的挑战。

（三）多层次养老保险体系发展不平衡。三支柱体系是当前我国养老保险主要特征，由第一到第三支柱，分别为：城镇职工和城乡居民基本养老保险、企业和职工年金、商业性和个人储蓄性养老保险。三支柱分别具有不同的作用，第一支柱发挥着基础性作用，第二支柱发挥着补充作用，第三支柱是综合前两支柱而言的更高层次的提升。我国三支柱的养老保险体系理论框架已经形成，但在实际上发展极为不均衡，具体表现为一支柱基本养老保险一支独大；二支柱（企业年金）发展显著不足，覆盖面不广泛；三支柱目前还没有十分成熟和完善，正在进行积极的探索。伴随人口老龄化程度的不断加深，基本养老保险的资金压力越来越大，急需第二、三支柱加快发展来缓解压力。

二、“十四五”时期养老保险改革的机遇

（一）我国国家制度和治理体系提供了促进作用。习近平总书记明确指出：“社会主义和谐社会的发展根本是共同富裕，同时也是广大人民群众的共同愿望。推进我国社会经济发展的根本目的，就是为实现全民富裕提供基础保障。”因此，养老保险制度实质上就是促进实现全民富裕的必要制度安排，兼顾和平衡好各方利益是中国特色社会主义民主的本质目的，我国各项民生福祉事业（养老保险制度等）的有效建设和改善需要中国特色社会主义行政体制作为执行保障基础。在养老保险制度持续发展中，国有资产是其坚实后盾。

（二）为应对全国老龄化高峰来临而设置的战略储备基金，规模不断扩大。从2000年8月份之后，社保基金已经高达2.6万亿，其中累计收益是1.25万亿，投资率年均为8.15%，从养老保险覆盖面来看，还存在着巨大的潜力。另外，在城乡居民养老保险参保中，5亿城乡居民至少有2～3亿人，100元的每年参保费，可以调整为标准职工养老的参保标准，在时代要求下，对养老保险制度体系作出相应调整，释放出更大的政策红利。

三、应对人口老龄化需完善多层次养老保险体系

（一）达成职工基本养老保险全国统筹目标。养老保险改革工作并不是在全国范围内进行普及推广的，而是在部分地区进行试点，这就导致了统筹工作无法完善，层次也比较低。每个省份的人口结构是不同的，存在着结构差异，这使得养老保险财务状况存在不同的差异，沿海发达地区流入的外地人口居多，财务基金比较充足，而中西部流出的人口较多，养老保险财务基金结余较少。这种现状要想改变，必须要按照养老保险的统一制度和要求进行，按照互助共济的原则，只有这样，才能实现全国养老保险的统筹工作，完成“十四五”期间的规划。为推进全国统筹的顺利实现，这几年我们做了两方面工作：一方面，加快省级统筹步伐。在《降低社会保险费率综合方案》中，对养老保险的省级统筹有了明确要求，不断加快统筹进度，在让单位养老保险缴费降低的同时，通过有效调整社保缴费基数，让企业能够在较大程度上减小压力，进入2020年以后，养老保险在之前的基础上，加速推进了省级统筹工作，全国全面建立起完善的省级统筹制度。另一方面，要坚持推进中央的调剂制度，控制不同地区的平衡，使其处于平稳状态，结合地区具体状况，对缴费基数和标准进行调整，虽然当前还存在着显著的差异，无法真正实现全国统筹的模式。但是，在对养老保险的缴费工作中，我们采取了稳定过渡的办法，先从低比例开始，建立起中央的调剂制度，以此作为全国统筹工作的第一步，让省和省之间，省与地区间养老保险基金问题能够妥善解决，使其处于相对平衡、平稳的状态。与此同时，养老保险的可持续作用能够有效发挥出来。调剂制度在2018年7月正式施行，2019年间全面开展，从3%提高到3.5%，2020年提高4%。中央调剂制度的持续推进，不仅为实现全国统筹打好了基础，也大大缓解了当前的支付压力。

（二）积极推动企业年金和职业年金发展。《机关事业单位职业年金办法》于2015年4月颁布实施，其中对职业年金有了具体要求，除基本养老保险，机关单位内部职工还需要增加职业年金的缴纳款项，从而促进了职业年金的发展。《职业年金基金管理暂行办法》于2016年10月由财政部和人力资源和社会保障部联合印发实施，从而规范了职业年金委托管理相关事宜。中央和地方职业年金投资管理人于2018年进行了有效落实工作，并且在A股市场实现了对职业年金的有效布局，促进其快速发展。调查数据显示，全国33个职业年金计划在2019年5月末时，已经累计结余6100亿元。由此可见，职业年金的投资管理在未来的市场发展中将会是一个发展新方向，为资本市场带来稳定而充裕的大规模资金增量。在企业年金的发展上，2004年发布《企业年金试行办法》，启动企业年金建设，经过14年的试行，在2018年正式实施《企业年金办法》。企业年金基金规模在2019年末已经达到1.8万亿，其中，已经有9.6万家年金企业参与。虽然参加企业的数量可观，但是实际上，这项政策的发展速度和规模均没有达到理想的目标。因此，企业年金的促进发展，需要通过降低企业缴费负担、实施制度整合来实现。同时，降低企业年金提取税负；以福利作为激发动力，鼓励人才竞争。

（三）大力发展第三支柱迫在眉睫。第三支柱是个人储蓄型养老保险，即由个人自愿向商业保险公司投保，并且由政府给予一定的税收优惠，鼓励公民获得更高的养老保险待遇。在我国三支柱养老保险体系中，占比最低、发展最为缓慢的就是三支柱。随着当前社会养老形势的日趋严峻，大力推进三支柱发展已经迫在眉睫。一是加大税收优惠力度。养老金“第三支柱”的发展离不开税收优惠的政策扶持，要想实现更多人群积极参与到“第三支柱”的发展建设中，就需要以税收优惠政策为吸引，为公共养老体系减缓压力。此外，在未来的养老体系中，第三支柱提供养老支持过程中，需要选择更加合适的方法，比如降低基本养老保险缴费比例，实现对市场主体社保缴费压力的减缓，促进市场活力的有效激发。二是完善税延养老保险制度安排。截至2020年4月底，参与个人税收递延型商业养老保险试点的保险企业公司已经扩展到了23家，其中，出单保险公司有19家，已有累计4.76万人参保，3亿元的保费收入。这一结果与前期市场预计的情况具有很大的差距性。税延养老保险在将来落实和发展期间，需要不断优化税收优惠政策，实现推广发展工作的不断完善，不断优化税延抵扣业务流程，最大化发挥政策红利作用，促进参保人缴费水平有效提升。三是丰富产品种类。通过合理有效的方式，增加第三支柱覆盖范围，除了依托商业保险产品外，可以向其他如基金产品等易于投资的金融产品推进。与税收递延型养老保险一样，被纳入个人养老金账户投资范围的金融产品享有同等税收待遇，以促进市场创造新型养老产品发展积极性提升。

（四）保证划转国有资本更加充足。国有资本划转社保基金，是一种长期性、机制性的制度安排，以增强应对人口老龄化、社保基金缺口风险的灵活性和适应性。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》是我国2017年国家颁布的解决和弥补企业职工基本养老保险基金缺口的政策策略。中央和地方划转部分国有资本来实现对社保基金决口的弥补策略是2019年7月国务院常务会议表决实施的进一步策略。中央层面，在2019年底前，需要具备充足条件的企业完成指标任务，在2020年底前，对于具有一定难度的企业也要完成指标任务，针对中央行政事业单位所办企业，具体实施划转政策任务的时间段定于集中统一监管改革完成后执行。地方层面，在2020年底前，所有相关企业单位要基本完成划转。目前为止，已经有81家中央企业和金融机构完成了划转工作，其中，划转涉及国有资本金额达到1.33万亿元，此外，划转工作在地方层面也有序进行中。