后疫情时代国际金融监管展望

文/宋艳伟 编辑/孙艳芳

1720年，英国颁布《泡沫法》，标志着政府开始对现代金融活动进行监管。自那以后，全球金融监管历经了“自由→管制→再放松→重构管制”几轮周期。整体上看，全球金融监管的发展历程是一个不断应对金融危机和修正发展的历史。新冠肺炎疫情对全球总需求和总供给均造成了巨大破坏，引发了金融市场的剧烈震荡，也一定程度上改变了全球金融发展与金融监管格局。为了促进金融支持实体经济，确保金融体系稳定,各经济体均采取了在短期放松金融监管的措施。随着疫苗的大面积接种，预计2021年下半年后全球疫情将明显缓解。疫情过后，全球将面临治理机制重塑、超常规政策退出等问题，国际金融监管也将面临调整，包括疫情催生的新兴金融形式需要金融监管提供有效的配套措施，“无限量宽”政策的长期负面影响也需要金融监管配合解决。

强化金融的公平性

疫情蔓延导致全球失业率暴增，收入差距急剧扩大，各种社会矛盾日益突出。在此背景下，西方经济体经济治理的关注点从重视效率转向更加重视就业和公平，并对金融监管提出同样的要求。以全球金融监管引领者之一的美国为例，与美国前总统特朗普执政期间追求增加金融供给效率、松绑金融创新而不断放松金融监管不同的是，拜登政府的金融监管或将更偏向于追求提升民众从金融中获益的均衡程度。特朗普执政期间，美国政府采取了放松金融监管的政策，削弱了消费者金融保护局等监管机构的权力，放松或废除了旨在加强金融监管的《多德-弗兰克法案》的部分条款。拜登政府的金融监管机构可能更加关注完善和强化消费者金融权益保护和扩大金融服务范围等。一方面，强化以法律形式规定金融消费者保护的监管目标和保护职责，巩固消费者金融保护局的地位，提高其监管的权威性；同时，提升消费者金融保护局的执法活动水平，加强与金融消费者权益保护相关各监管部门间的协调与配合。另一方面，强化普惠性、共享性，进一步增加中小投资者和长尾零售金融消费者的博弈能力，扩大普通企业和普通民众的金融可获得性。

继续提升金融监管的弹性

疫情期间，美国等发达经济体实施了无限量宽松政策以阻断流动性危机向金融危机传导，但这也增加了金融体系的脆弱性。风险吸收恢复和金融功能发挥是支撑金融韧性的支柱，然而2008年金融危机后推出的影响美国乃至全球金融系统的监管框架《多德-弗兰克法案》，则过于严厉，带来过高的监管成本和副作用，一定程度上束缚了金融功能的发挥，不利于金融韧性的提升。目前美国经济恢复速度加快，疫情的负面影响日渐式微，经济自由活力的恢复与僵硬的监管之间的矛盾日益激化。2018年5月，特朗普签署《经济增长、放松监管及消费者保护法案》，阶段性放松金融监管，迎合了增加金融监管弹性的诉求。拜登政府的金融监管机构可能会继续平衡风险和效率的关系，消除和抛弃妨碍金融发展和经济增长的金融抑制政策。

其中，继续放松“沃尔克法则”可能是重要的方向之一。“沃尔克法则”是《多德-弗兰克法案》的重要组成部分，主要内容是约束场外交易（OTC），尤其是加强对金融衍生品的监管，限制大金融机构的投机性交易。沃尔克法则实施后争议不断，主要在于，虽然沃尔克法则的目的是减少引发金融危机的风险投资行为，但是“一刀切”式地禁止自营业务和投资相关基金，也削弱了银行创利和风险规避能力。2020年6月25日，美联储、美国货币监理署和联邦存款保险公司批准了对沃尔克法则的修改，允许银行增加对风险投资基金的投资；同时，监管机构还取消了银行在与关联机构交易衍生品时必须持有保证金的要求。目前，国际金融体系处于结构性调整中，在逆全球化将进一步加剧、全球产业链重塑、国际贸易增速放缓的背景下，国际资本流动格局正在发生变化。美国经济恢复速度加快，全球资本流向美国的幅度加大，对金融市场创新产品的需求增大，继续限制金融市场交易已经不合时宜。美国金融监管或将在对过度投机进行约束的基础上，适当放宽对金融市场交易的限制，适度扩大市场自由和创新空间，以进一步提升美国金融市场的竞争力。

坚持技术中立原则，强化对金融科技的功能监管

新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，疫情加速数字经济发展，也加快了金融科技的应用步伐，大幅改变着金融风险的形态、路径、安全边界。现有的金融监管框架已经不太能适应金融科技创新的现实，比如，金融机构全面数字化转型，以风险为导向的传统监管指标的适配性下降。虽然一些国际组织和各国监管机构已经采取了一系列措施，对相关法规进行了修订，但总体来看，构建新型金融科技监管框架还处于探索阶段。展望未来几年，金融科技监管的整体思路可能仍是坚持技术中立的原则，鼓励金融与科技融合创新，守住金融风险底线，为科技金融发展营造包容、审慎的法律和监管环境。

具体而言，对金融科技的监管可能呈现出以下几个特点：一是主流的监管思路是将金融科技纳入传统金融监管框架内，对发展较快的金融科技领域进行补充立法，在强化功能性监管、穿透式监管、一致监管的同时，提升现有监管框架的有效性。针对各类创新的科技金融业务，根据其金融功能，分别纳入现有的监管体系中，坚持对金融科技和传统金融的一致性监管。二是鉴于科技加载在金融上，易形成监管套利、交叉风险、不公平竞争等金融风险外溢性增强的问题，加上风险的表现形式是未知的，所以监管范围可能将被迫扩大，尽可能做到监管全覆盖。三是垄断问题将成为核心的政策关切。从全球来看，北美地区金融科技处于领先地位，亚太地区金融科技增长最快，欧洲地区金融科技监管理念最先进。欧盟的金融科技监管理念一定程度上代表了全球金融科技的监管发展方向。2020年，欧盟发布了《数字服务法》和《数字市场法》，强化对科技巨头的监管，限制其垄断行为。未来几年，反垄断将成为美欧及国际社会对大型互联网科技公司监管的核心条款。四是加强对金融数据的治理，保护数据安全。进一步完善金融行业数据的治理机制，重点针对海量金融数据的存储、跨境数据流动、个人信息保护等方面建立长效安全的防护机制，严防金融数据资源泄露、篡改与不当使用。五是创新新型监管工具，在防范风险和鼓励创新之间寻求有效平衡。比如，扩展类似英国监管沙箱理念的新型监管工具；再比如，越来越多的监管机构学习英国金融行为监管局利用大数据技术简化数据收集整理过程，减少人工数据输入，提高监管报告的准确性。六是加快数字化监管能力建设，提升监管效率。鼓励监管科技和合规科技发展，积极推进监管数字化，利用科技手段优化金融监管模式，充分应用科技手段丰富监管工具，提升监管的智能化和穿透性，提升金融监管的效率，降低机构合规成本。

国际金融监管趋势变化可能带来的影响

各国金融监管结构化差异可能有所增大

百年未有之大变局因疫情而加速，各经济体因疫情控制不同，经济恢复力度和实施的逆周期政策力度的差异化加大。展望后疫情时代，在全球性普遍规则影响下降，国际多边经济治理体系呈碎片化、孤岛化趋势的背景下，各经济体开展新一轮主动型或被动型金融监管改革的力度也会不同。一些经济体力求在新的风险与创新、风险与竞争之间迅速达到平衡：当风险发生之后强化监管，当风险缓释或监管政策不利创新与竞争时，再相应调整监管尺度；另一些经济体的金融监管体系则不得不在较长时间内更关注金融发展，而相应削弱了金融监管自身的体制建设、法律完善、能力提升等。这将导致全球各国金融监管的差异化进一步扩大，国际间的金融监管套利的空间也会随之加大。

功能监管将进一步强化，金融混业经营有望有序推进

以美国为代表的经济体将继续提升对金融监管的弹性，逐步探索与金融综合经营发展趋势相适应的监管规则，提升金融创新度。从发展看，金融与科技之间的边界越来越模糊，金融机构与科技企业之间的合作会更加广泛深入，也需要有更加公平开放的监管理念和更加有效的跨机构监管协同。各国将坚持审慎的态度推进金融监管改革，使用“且行且观察”的做法，在改革探索的过程中，逐步明确开展综合经营的方向与规则。在此情况下，大型跨国金融机构综合化经营的发展空间将进一步扩大，而小型金融机构的特色化经营也会逐步深化。

全球场外衍生品市场的发展可能触底回升

美国沃尔克法则的修改将对场外衍生品的监管结构性松绑，在一定程度上会减轻金融市场的监管压力。受此影响，对全球各地场外衍生品市场参与主体，依据其交易规模和市场影响程度进行的分层监管将得到进一步完善，并会在限制衍生品交易投机仓位的前提下，适度允许自营交易的开展。对外汇、利率、商品及金融即期、远期等以对冲套保为目的的自营交易，将逐步放开，推动更具透明性的、对冲套保类衍生品交易品种加快发展。