构建外汇监管能力建设新格局服务好“十四五”高质量发展目标

宣昌能 国家外汇管理局副局长

十三届全国人大四次会议表决通过了关于“十四五”规划和2035年远景目标纲要的决议，定下了未来五年至十五年发展的总路线图，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。外汇管理部门要深入学习、深刻领会决议精神，准确把握决议内涵，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，提高政治站位，坚持系统观念，牢牢把握高质量发展这一鲜明主题，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，统筹平衡好便利化与防风险、创新和监管、域内执法和法律域外运用三对关系，强化外汇管理治理体系和治理能力建设，有效维护外汇市场稳定和国家经济金融安全，更好地服务“十四五”高质量发展目标。

准确把握新发展阶段，统筹推进便利化与防风险

当前我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，统筹世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局“两个大局”。新发展阶段的机遇和挑战都有新的发展变化，国际环境日趋复杂，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，不稳定性不确定性明显增加，对外汇监管能力也提出了新挑战和新要求。一方面，资本项目更高水平开放，国际金融市场的关联性和传染性增强，跨境资金大进大出的风险更加突出。对此，需完善宏观审慎管理框架，丰富管理手段，防止大规模跨境资本流动引发系统性风险。另一方面，更高水平贸易投资自由化、便利化，在便利正常市场主体的同时，也使得不法分子非法跨境金融活动变得更加隐蔽和多样化。对此，需改进微观监管方式，强化非现场能力建设，对非法金融活动实施“精准打击”，实现服务实体经济、防范风险的双重目标。

加强风险研判。防范风险是金融业的永恒主题，也是外汇监管的主要目标之一。要将“风险为本”理念贯穿外汇监管的全过程，构建多层次、多维度、全流程的跨境资本流动监测评估体系，统筹推进风险的动态监测、识别、评估，做到风险早发现、早预警、早防范。完善风险应对预案，更加注重系统重要性机构监测管理，加强宏观审慎管理和市场预期引导，着力防止大规模跨境资本流动引发系统性风险。

完善原则监管框架下的银行监管。制定银行外汇业务展业指引，压实银行尽职展业责任，切实加强对高风险主体、高风险业务的审核，便利真实合规主体的业务办理。建立银行跨境交易风险报告制度，发挥银行在监测和打击异常跨境交易方面第一道防线的作用。

提升精准打击能力。随着跨境收支规模和主体的增长，传统驻点式、拉网式现场检查方式不仅效率低，且容易干扰市场主体的正常经营。要切实加强非现场能力建设，坚持非现场先行，利用大数据和人工智能技术，建立不同业务场景下的指标模型，实现资金穿透式分析和异常线索的自动推送，及时精准地发现和打击非法金融活动。

营造公平透明的监管环境。保持微观监管政策跨周期的稳定性、一致性和可预期性，着力营造公平的市场环境。要支持鼓励正常贸易投资活动，保障交易真实合理，严防虚假交易；保障交易诚信公平，及时识别和杜绝外汇欺诈行为，维护消费者的合法权益；保障交易合法有序，重点打击地下钱庄、跨境赌博等非法活动，保持对非法外汇交易“零容忍”的高压态势。

深入贯彻新发展理念，平衡好创新和监管的关系

新发展理念为我国新时期经济发展提供了指导理论和实践指南。“十四五”规划提出，坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势。创新在我国现代化建设全局中处于核心地位。随着金融创新、金融科技的快速发展，大数据、区块链、云计算等信息技术在金融领域被广泛运用，金融服务和金融产品不断加速变革，服务效率和水平不断提升。但同时，科技和金融“跨界融合”风险也逐渐显现。跨境业务领域，各类支付手段、网络金融交易、虚拟货币层出不穷，或成为跨境非法资金转移通道，或无照驾驶、扰乱国内金融秩序，给传统金融监管带来了重大挑战。平台经济领域，金融活动也暴露出规避金融监管、损害用户合法权益和资本无序扩张等风险。外汇管理要秉持支持金融创新和维护金融安全并举的理念，从监管模式和监管手段上发力，平衡好创新和监管的关系。

推动外汇交易监管全覆盖。金融活动事关国计民生和社会稳定，必须接受严格监管。实践表明，脱离监管的金融活动，必然乱象丛生、风险频发。要强化功能监管和穿透式监管，按照“实质重于形式”原则，只要涉及跨境资金流动，以及本外币兑换的机构、产品和活动，都要纳入监管，并对同类主题、同类业务实施统一监管规则，不留监管空白。坚持金融持牌经营原则，境外机构在其本国获得的牌照，必须在我国设立商业实体并进行准入备案，坚决杜绝“无证驾驶”。

大力发展监管科技。跟踪研究金融科技前沿技术，分析跨境支付、加密货币、互联网金融跨境展业等金融科技对外汇交易模式的影响，储备相关的监管技术和应对举措。要顺应金融科技发展趋势，推进大数据、可视化、人工智能等新技术应用，以技术驱动型监管代替传统监管模式，实现即时监管、动态监管和全方位监管。推动多维度数据采集，构建涵盖跨境业务的全口径、全生命周期的数据生态系统，夯实发展监管科技的大数据基础。

完善平台经济领域跨境金融活动监管。明确平台金融活动要以服务实体为主，对于违规经营、无序扩张、监管套利等行为，要给予严厉查处。持续加强审慎监管，督促平台企业遵守审慎经营规则，强化资本约束，提高损失吸收能力，增强个体稳健性和金融体系韧性。规范平台经济的跨境投融资行为，防范跨境无序扩张和大规模资金跨境转移行为。

全面构建新发展格局，做好域内执法和法律域外运用

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央提出的事关我国全局发展的战略任务。新发展格局下，国际互联共通深入发展，外汇管理将面对更多跨区域、跨国境治理和执法的情况。为推动完善更加公正合理的全球经济治理体系，提高参与国际金融治理能力，外汇管理部门一方面要立足国内监管，严厉打击外汇领域违法违规行为，有效阻隔外部风险冲击；另一方面，要不断强化国际视野，提高参与国际金融治理和域外监管执法的能力。

完善我国跨境金融法律体系和法律域外适用。针对我国日益融入金融全球化以及中美战略博弈长期化的形势，应适度完善金融领域和外汇领域法律域外适用体系，满足我国对海外资产和海外中资机构的管辖要求，为应对外部风险提供法律工具，为实现我国国内国际双循环相互促进的新发展格局保驾护航。

积极与各国开展多边、双边监管合作。深度参与到国际金融治理框架构建中，寻求建立既对标国际规则，又符合我国发展实际的合作治理机制，坚决维护国家金融主权利益，共同防范跨境金融业务风险。主动加强与国际监管机构沟通交流，探索开展联合监管、联合执法，突破境外取证执法难点，协同打击国际监管套利行为。

以党建工作为统领，全面强化外汇管理体制机制保障

强化理论武装，筑牢政治根基。把学习贯彻习近平总书记重要指示批示精神、增强“四个意识”、做到“两个维护”，作为推动外汇管理高质量发展的政治保障，以党的政治建设统领业务发展，自觉与党中央保持高度一致，把党的全面领导优势转化为外汇管理治理效能。

充分发挥全面从严治党的引领保障作用。牢固树立政治机关意识，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚决贯彻党中央国务院决策部署，确保“十四五”开好局、起好步，以优异成绩庆祝建党一百周年。