基于经费管理视角的高校科研监管机制探索

李耀龙 张天萌（河北经贸大学财务处 河北石家庄 050061）

一、引言

科学技术领域的突破性成就对于国民经济的高质量发展起着至关重要的作用。国家出台的多项改善科学研究环境、激活科学研发潜力、提高科研人员地位和主动性的改革措施，极大地提升了我国的综合科技实力和国际形象。衡量一个国家综合科技实力的重要指标是研究与试验发展（R&D）经费的支出规模和经费投入强度，根据国家统计局公布的全国科技经费投入统计公报，近年来，国家在研究与试验发展（R&D）经费投入上的力度逐年加大，经费投入强度（R&D/GDP）逐年提升，这充分说明了国家对科学研究领域的重视程度。但是，与发达国家相比，我国研究经费的人均投入规模和投入强度还有不小的差距，而且一味地强调科研经费的投入不一定能产出高水平的科研成果，除了增加科研经费的投入、努力提高科研人员的待遇外，还需要改变束缚科研人员手脚的不合理的制度体系，改革管理方式，营造出良好的科研环境。

自2015年国务院在全国简政放权放管结合职能转变工作会议上首次提出“放管服”这一理念以来，全国各个领域的简政放权、放管结合改革逐步展开。针对高校科研经费管理领域的改革，主要存在以下两种观点：一种观点认为，要放、要服、更要管，管是核心，要在监管的基础上给予科研人员适当的自由使用权；另一种观点认为，科研工作者是科研经费的使用主体，他们具有自主支配科研经费的权利。实际中，部分高校在科研经费管理上存在着“会放不会管”的问题，将经费自主权下放之后，对于科研经费的实际支出完全不再监督，也带来了种种问题（许敏等，2019）。

二、高校科研经费管理存在的问题

高校承担着教书育人和科研攻关的双重任务，高校科研经费管理领域的“放管服”改革能否深入贯彻进行，对于激发市场活力、科研潜力、思维动力，充分发挥科研经费的资金价值，提升科研人员的社会认同感起着基础性的作用。当前，高校科研经费基本上采用的是“预算+报销”的管理方式，在预算制下，一个科研项目被划分为若干个细目，每个细目的具体支出金额需要课题负责人做出准确且合理的估计，这是科研经费支出计划性的需要；在报销制下，科研人员将为进行科学研究活动发生支出取得的票据提交财务部门进行报销，财务人员对提交的票据进行审核，确认票据是否在形式上合法以及该项支出是否符合经费预算、有无超预算情况的发生。随着高校课题数量和科研经费到账金额的日益增加，“预算+报销”的科研经费管理体制越来越成为束缚科研人员手脚、限制科研水平有效提升的制度缺陷，同时也隐藏着深层次的科研经费支出方面的财务风险。

（一）科研经费预算编制存在不合理之处

第一，在课题的立项阶段，必须比较准确地填报各项经费的预计支出情况，部分科研人员对于预算的编制和评估并不是十分了解，而且科学研究的过程又充满了很多未知，预算不可能做到绝对的准确，即便后期允许调整，程序也比较多，会耗费科研人员很大的精力。课题组在申请课题时要求能够比较准确地编制课题经费预算，并在项目研究的过程中按照既定的预算进行支出，这严重违背了科研活动本身的不确定性（夏颖，2020）。第二，在现有的规章制度下，科研经费结项时允许有剩余资金，待结项之后还可以正常使用一到两年，且无严格的比例限制。如《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教［2016］304号）规定，研究成果通过验收以后的结余资金可以继续用于后续的相关支出，若通过验收2年后资金仍有剩余的，则退回原拨款单位。这容易导致科研人员在课题研究期间并没有使资金充分发挥出其使用效益，造成资金的浪费。

（二）部分科研人员诚信意识不强

近年来我国的科研诚信建设在教育引导和监督惩戒等方面取得了显著的进步，但违背科研诚信的行为时有发生。一是在课题研究过程中，部分人员随意扩大科研经费的开支范围，将用于科学研究的经费用于生活消费，凭发票报销。财务核算人员对于明显用于家庭生活消费的发票、大量的连号发票和同一个车牌号的出租车票等基本上能够有效地识别出来，但是更多类型的票据和经济事项财务人员并不能准确判断其真实性。二是利用劳务费的发放套取科研经费。有些科研经费可以给从事某项工作的本校学生和校外人员发放劳务费，且学校财务制度对于发放劳务费没有明确的金额限制，部分科研人员通过虚构劳务提供情况，将经费支付给并没有提供劳务的人员，财务人员对于收取劳务费的人员是否参与课题的研究过程无从知晓。三是违规购买增值税发票。金税三期的推行虽然能够减少增值税发票虚开，但不能杜绝购买增值税发票的情况发生，发票购买方只需要支付极少的税点便可以把整张发票的课题经费套取出来，尤其是对于开具的手工类发票、服务类发票等类型的票据管控起来难度相当大，高校财务人员只能单纯地从票面形式上去审查合规与否，没有精力也没有权力与往来单位核实经济业务的实质。四是利用真实的往返交通票据、虚假的差旅行程套取伙食补助和交通补助的现象时有发生。为给科研人员松绑，主管部门和高校不断修订差旅费管理办法，如有的地方规定，若没有住宿费发票，出差人在保证往返交通票据真实的情况下，说明情况并经所在部门领导批准，就可以正常报销票据和领取差旅补助。部分科研人员打擦边球，利用真实的交通票据、虚假的差旅行程来领取大量的补助，科研诚信度有待提高。

（三）财务部门工作量大，无法适应大量科研经费报销的需要

随着高校立项的科研项目和到账经费金额越来越多，财务人员在审核报销单据时，会耗费大量的时间和精力。虽然很多高校财务部门上线了网络报账系统，降低了财务人员录入凭证的工作量，但大量的单据仍然依赖于财务人员的人工审核，总体上财务核算人员的工作量有增无减。此外，部分科研人员平时不报销，临近年底突击花钱、报销，大大增加了财务人员的工作量。出于所属高校整体发展战略的考虑，财务部门引进所需人员又存在着诸多的限制，人才梯队建设困难重重。

（四）审计部门人员数量有限，审计手段有待提升

一是审计人员数量有限，专职审计人员不多，无法满足日益增多的科研经费审计的需要。二是审计人员的综合素质有待提升，部分审计人员对于工程成本核查等方面的专业知识技能掌握得不够。三是审计部门在进行科研经费审计时基本上还处于手工翻阅记账凭证的初级阶段，现代信息技术手段在科研经费审计中的应用程度不深，导致部分科研人员通过各种手段躲避监管，大大增加了审计风险。

（五）高校内部部门之间缺乏定期交流机制

高校的财务、审计、科研等部门之间没有建立起有效的协同办公机制，缺乏必要的沟通交流。在科研经费使用过程中，科研、财务、审计等部门各自为政，没有形成有效的监管体系，也是造成高校科研领域腐败问题频发的原因之一（甘朝霞、王甘竹，2018）。财务部门在处理报销业务时基本是形式上的审核，而对于票据是通过什么渠道取得的、这一渠道是否合法、交易是否真实关注得不够，对于有重大疑问的报销事项只能要求报销人签字说明情况，并且在会计核算过程中发现的票据和经济事项的疑点不能及时传达给审计部门和科研部门。审计部门在进行科研经费审计时，对于发现的问题和相应建议没有及时传达给财务部门和科研部门，影响校内其他部门的管理决策，造成部门之间的信息不对称。科研部门着重在课题立项、结项、科研成果等方面进行管控，但在科研经费支出过程中与科研经费负责人、单位财务部门缺乏必要的沟通，对于经费支出的成本效益情况、支出的合法合规情况、执行进度情况监管不到位，导致与科研相关的信息不对称，降低了科研经费的使用效益（齐天等，2020）。

三、建立完善的高校科研经费管理机制

《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发［2021］32号）提出，要扩大科研项目经费管理自主权、完善科研项目经费拨付机制、加大科研人员激励力度等。为建立完善的高校科研经费管理机制，本文提出以下建议：

（一）建立以打分制为形式的科研诚信负面清单

科研和诚信不是独立的，二者是相辅相成的关系，科研人员不仅要潜心科学研究，也要遵守相应的法规，诚实守信。在具体的操作层面，可以探索构建以打分制为形式的科研诚信负面清单，组织财务、审计、科研等部门的业务骨干对科研人员的诚信程度进行打分，根据打分情况对其进行分类管理。在进行打分时各相关部门不能仅审查票据形式上的合法性，而应在互相沟通的基础上侧重于评价科研经费支出实质上的合法性、合理性、经济性，打分的依据和结果在相关部门领导会签后在学校内部进行公开。对于反映出的严重违反财务规章制度、频繁打擦边球的行为严厉打击，如有必要，要将有关线索提交给纪检监察部门进一步调查。在具体的分值设定上，比如将科研诚信度满分定为10分，在各相关部门沟通后核定某一科研人员违规报销的金额如果超过1 000元则扣减0.1分，超过2 000元则扣减0.2分，以此类推。如果分值低于9分，将限制其在一定期限内申报省级及以上科研课题，如果分值低于8分，则禁止其在更长的期限内申报任何纵向课题，到期自动恢复其申报各类课题的资格。高校可根据具体情况自主划定诚信分值线和金额，以此促使科研人员更加重视科研诚信度，避免出现由于诚信分值下降而不能申报课题的尴尬局面。此外，科研部门要利用多种形式的宣传教育活动，积极引导科研人员自觉遵守学术底线，努力提高自身的诚信意识。

（二）改变科研经费过于注重过程管理的导向思维

为了充分发挥科研资金的效用，使科研人员能够专心钻研，促使财务等专业技术人员向管理会计等方向转型，需要改变以往科研经费过于注重过程管理的导向思维，对科研成果进行绩效评价，并根据绩效评价的结果优化科研人才的激励方式。比如可以在部分省份、部分高校试行科研成果绩效评价和预算拨款相结合的科研经费管理模式，逐步深化管理体制改革。具体来说，在课题立项后预拨部分经费，预拨比例可以参照近几年课题结项时的已支出金额占拨款总金额的比重来设定，同时也要根据试点单位经费管理改革工作开展情况进行调整。预拨的经费要实行简化的预算编制模式，让科研人员自由选择依据票据报销费用和直接将经费发放到个人银行卡中的比例，在研究过程中自由使用、自由分配课题经费。在课题结项阶段要从严掌控，组织行业内的专家学者对提交结项申请的科研成果进行反复论证、匿名评价，侧重于评价经费支出的效果性，如科研成果是否符合课题结项的标准、是否能够在行业内产生反响、能够在多大程度上转化为生产力，最终以专家评议打分的方式确定研究成果的得分情况。根据专家的打分情况进而确定剩余经费的下拨比例，并且下拨的剩余经费将全额作为劳动报酬支付给课题研究者，作为对研究团队科研水平的认可和对人才的一种激励措施，鼓励科研人员进行更高水平的科学研究，形成一个良性的循环。具体可以分为以下四个级次（假设满分为10分）：（1）如果最终得分大于9分，说明该研究成果属于优秀级次，超额完成了合同书中设定的立项目标，科研成果是国民经济发展迫切需要的，是解决现实问题的有效方法，对于这样的科研项目将按照剩余经费的1.5倍下拨，额外拨付的经费从没有完成科研任务扣减的科研经费中支出，不足部分从拨款部门预留的机动经费中支出。（2）得分在8分到9分之间，属于比较优秀级次，科研成果基本上达到了科研项目的立项目标，符合社会发展的需要，将全额拨付剩余经费。（3）得分在6分到8分之间属于基本合格级次，说明科研成果存在着某种欠缺，不能在最大程度上转化为生产力，对于这一级次的科研项目将下拨剩余使用经费的一半，未拨付的经费由拨款单位进行统筹使用。（4）得分小于6分的属于不合格级次，科研成果不能满足社会的需要，造成了公共资源尤其是前期预拨的科研资金的极大浪费，对于这一级次的科研项目，不仅不拨付剩余经费，对于已经预拨的前期资金将全额收回。总之，科研经费的放管服要放到实处、管在宏观、服到细节，让科研人员的智力成果能被最大程度地尊重，让他们能从自己的科研努力中得到实实在在的回报，从而激发每个科研工作者的最大潜能。

（三）建立部门间定期沟通交流的长效机制

高校内部各部门之间要打破以往各自独立办公的惯性思维，建立起科学有效的协同办公机制。在创新科研经费管理方面，应建立财务、审计、科研、纪检等多部门的联动机制，将本部门工作人员在工作过程中发现的疑点及时告知相关部门，展开有针对性的调查，严格规范科研人员的财务报销行为，提升科研诚信度，为科研经费的规范使用和科研成果的高效产出提供可借鉴的路径。具体的沟通方式不拘泥于形式，要注重信息的及时性，任何部门发现疑点应随时采用书面或口头的形式将信息传递给其他部门，以便于及时发现隐藏的问题并做出决策应对，有效提高沟通效率，保证各部门监管到位。

（四）搭建现代信息管理平台，完善“云”监管与服务系统

现代化的信息管理平台必须是集财务、审计、科研、资产、教务、后勤等各个子系统于一身，各个子系统间能够实现信息实时共享的系统集合。搭建集合系统，实现信息资源在大系统内的自由流动，对于监管部门来说，有利于随时掌握科研经费的预算执行情况，避免经费的闲置和违规使用，减少信息不对称带来的成本增加，从而提升科研经费的使用效率。当然，监管不是目的，提高服务质量才是提升一所高校科研水平的重要途径，因此，在实际工作中要切实做到监管与服务并重。

四、结语

高校作为基础性研究的主体，改变科研经费管理机制，努力提升科研人员的科研诚信度，是把我国建设成为科研创新性强国的重要支撑。但这不是一朝一夕所能完成的，既需要科学的顶层设计和良好的制度保障，也需要高校和科研人员对制度的贯彻落实，如此，才能最大程度激发科研人员投身科学研究的创造性思维，产出更高质量的科研成果，为我国科技事业的进步作出应有的贡献。