推动区域经济协调发展的财政政策探究

邵 吉 中国财政科学研究院

前言

在经济发展初期，区域间的发展通常会出现不均衡的现象，造成该情况的根本原因在于不同区域之间发展的潜在动力、所处环境、历史背景等均存在差异，例如：我国东部区域因港口资源丰富、地理位置优越、历史积淀深厚等有利因素，已逐渐拉开了与西部区域的发展差距，这从全国各地区GDP总量上就能看出。根据我国2018年国家统计局数据，东南沿海地区人均GDP已达18000元，高出我国中部内陆地区将近1000元，区域经济发展的差异正在逐步凸显。

一、财政措施对于区域发展差异化结果的成因分析

(一)区域间财政投资存在差异

在我国经济发展初期，受财政收入等客观因素限制，只能实现对重点地区的集中扶持。东部地区客观发展优势强，带动效应广，所以一直以来都是我国经济发展的核心地区。历经长时间的发展，目前，东部区域经济已经得到了极大的提升，在此过程中，财政政策起到了至关重要的作用。通过财政政策的投入引导作用，使人才与资金向东部区域汇聚，集中了力量，实现了经济的弯道超车。但另一方面，“虹吸效应”也对中西部地区造成了一定压力。受自身区域和国家财政投入的限制，与东部地区相比，中西部地区普遍存在基础产业相对落后、人才与资金投入较低、企业发展环境更加艰难等不利因素，这些都在一定程度上造成了区域发展不协调的情况。

(二)财政转移支付体系尚未完善

转移支付作为财政政策体系的重要组成部分，在平衡区域发展协同上可以发挥较大作用，但目前，我国财政转移支付体系尚待完善。第一，对于我国东西部区域财政收入差异的实际情况，还需要进行更有针对性的处理措施。东西部区域之间由于社会经济结构、地理位置等诸多因素的差异，财政收入的体量和特点存在明显不同，且此种不同预计短期内难以改变，因此，需要因地制宜，根据不同地区特点，制定更加平衡和有效的财政政策。第二，我国财政体系改革尚有空间，现存“基数法”的财政转移支付存在一定限制，支付力度相对不足，无法满足如今的经济发展需求。财政转移支付体系存在的问题导致各个区域之间财政支付能力存在不小的差异，进一步造成了相对落后区域的经济发展难以提速。

(三)区域财政支出重点尚待优化

目前，在我国财政支出结构中，大多数支出属于行政管理支出，对于公共管理与服务等方面的支出明显不足，这就使基础设施建设等方面难以满足区域经济发展的需要。同时，基础设施建设不足又会进一步导致社会资金和人才难以有效引入。此外，文化教育方面的资金缺口还会致使人口综合素质不足，科技远远落后其他发达区域，难以激发本区域经济发展潜力。特别是在一些相对落后的区域，随着经济发展下行压力的增加，财政甚至出现了入不敷出的情况，更加没有条件进行合理投入，进一步加剧了区域内和区域间发展不均的态势[1]。

二、财政措施科学选择探讨

(一)提升财政投资的合理化分配

第一，科学的财政投资配比能够推动区域经济的发展，因此，在财政投资规划过程中，应当更加突出核心，集中资金开展重点区域的帮扶，补足短板，推动区域内和区域间的协同并进。财政向落后区域的倾斜，一方面能够对社会资金起到一定的引领作用，增强社会资本向落后区域的投资意愿。另一方面，能够提升公共服务与基础设施的建设水平，激发区域自身经济发展活力，实现经济发展的正向循环。第二，在财政投资的过程中，应当优化间接投资与直接投资的比例结构，力争打造以间接投资为核心，直接投资为辅助的模式。在区域经济的发展进程中，直接投资虽然效果突出，但对于其他资本的引导效果相对不足，很可能导致企业过度依靠政府的资金帮扶。因此，应当强调融资方式的多样化，灵活运用合资、控股或者参股等多种形式，实现国家投资大力引导、社会资金跟进投入的局面，促进区域经济健康可持续发展。第三，实现财政投资运作长期效益和中短期收益的有机结合。重点从内需层面着手，秉承“双循环”的发展理念，提高国债资金的运用效果与管理质量。特别是在经济发展较为落后的区域，布局多样化的经济收益突出项目，从而确保国债的发行与偿还。同时，优化经济发展落后区域的收支配比方法，扶持健全社会保障体系，引导并提高区域民众的消费水平和意愿，并重点开发新兴产业，找出全新消费点，从根本上激发区域的发展潜力和动力。第四，构建合理化的转移支付制度。在区域经济发展的历程中，中央财政转移支付合理化的落实有着巨大的意义。我国在改革开放引入市场经济体系的进程中，一直坚守过渡阶段的财政转移支付方法，转移支付的强度较低。随着经济的持续发展，国家应当提高财政转移支付的占比，向区域经济发展落后地区倾斜，提高总数、扩大规模，依据区域的差异性因地制宜地落实合理化财政转移支付措施。同时，还可以建立支持地区经济发展的基金，鼓励社会各界的捐赠和对家乡的回馈，通过这一方式在一定程度上解决基础工程等方面建设的资金缺口，并积极吸引其他社会资本的投资。此外，对于本地区民众的创作活动与就业项目，地区政府应当进行资源倾斜与政策帮助，并依据地区民众的经济行为与活动的实际情况给予一定的政府资助[2]。通过这些方式，进一步加速地区经济的优化与发展。

(二)税收政策科学调整

第一，目前，我国税收体系仍有改进空间，一些税收设置还应优化。尤其是可以对中央与地方的分享税配比进行科学调整。通过中央政府的税收返还，特别是对重点区域的倾斜，解决区域性公共品无法满足区域经济发展需求的问题，破解各区域在经济发展过程中的资金来源难题。因此，需要尽快调整区域税收的划分制度。例如贫困地区，对于税收问题，当地政府应当尽可能的降低税收金额，借此保证地区民众的基本生活质量。另外，在区域企业发展的过程中，还可以考虑提高地方政府分享企业所得税的比例，借此加强区域财政的收入，逐渐解决财政困难的实际问题。第二，完善增值税体系。比如对于增值税的抵扣，现行增值税抵扣主要以生产类型税收为主，相比较而言，消费型税收相对不足，因此，可以尝试在一些重点产业、一定区域内进行尝试，总结经验，并逐步推广运用。第三，优化资源税征求措施。除了增值税抵扣的改变，资源税也可以尝试进行调整，例如：授权区域政府依据区域内的经济情况科学动态调整税收水平，兼顾经济增长和资源生态保护，提高区域财政收入和区域宏观调控能力。第四，推广企业税优惠政策。在此前东部地区发展初期的企业税实践经验基础上，将优惠政策朝着经济发展落后区域倾斜，设计有助于经济发展落后区域经济构建的税收政策，吸引外资企业向经济发展落后区域投资，把握产业转移的重要机遇[3]。

(三)健全重点行业财政支出

第一，增强对文化教育的财政支出。教育是提升人口综合素质的关键，人才的培养能够推动未来经济的发展与改革，因此，国家的财政支出应当朝着文化教育方面倾斜，确保义务教育的全面贯彻，全面提升人口素质。第二，提前开展高新技术产业的投入。高新技术领域也应该是财政支出的关键，随着“中国制造”向“中国智造”的不断转变，未来，高新技术产业一定会成为我国经济持续增长的重要发力点。因此，要提早准备，坚决推动产业改革升级，特别是发挥国家集成电路产业投资基金等“科技国家队”的作用，在推动企业发展的同时，引导增加向中西部地区的科技投资，这样才能确保相关区域在新一轮经济增长周期中不掉队，实现区域间协同发展[4]。

(四)优化财政支出结构

第一，严格依照“有所为，有所不为”的原则对财政支出进行优化。一方面，随着社会资本的不断加入，逐步降低经营性与竞争性行业中的财政资金投入，实现市场竞争和经济发展的良性循环。另一方面，重点增加基础设施的建设和教育方面的资金投入占比，提升经济发展潜在动力。具体而言，可以表现为稳定第一产业投入，确保粮食安全和智能农业发展，通过科技化手段释放劳动力、提高生产力；引导第二产业投入，促进产业化和现代化进度不断加速，夯实“制造强国”的根基，确保全工业体系链条在我国内部的合理分配和不同区域间的协同分工，坚决避免实体经济发展的“空心化”；适当增加第三产业投入，促进现代化服务行业的升级，推动三大产业的协调发展。第二，构建和完善财政支出预算与审核评价体系，健全国库集中收入支出制度与政府采购体系，通过合理支出标准体系的编制，提高预算透明度，并在确保信息安全和保密规定的前提下，适度向社会公布，增强社会监管，引导社会资本投入方向。同时，对国库集中支出范畴进行不断延伸，实现财政的自身约束和合理管控。

三、结语

通过分析和实践检验可以看出，造成不同区域发展差异的因素较多，除了位置因素、资源因素等自然环境因素外，还有不同历史背景、国家政策导向等因素存在。从东部优先发展到西部、中部、东北大开发，不同历史背景对于重工业、轻工业、高新产业的不同政策都引起了不同区域间经济发展的不均衡。由此可见，财政政策对于区域间协同发展的重要作用。未来，随着经济全球化的不断深入，各地区经济发展又将面临新的机遇和挑战，在此百年未有之大变局下，各地区应该坚持财政政策的宏观调控作用，统筹发展，因地制宜，通过科学的财政措施改善区域经济发展不均的情况，从而提高我国综合国力，推动经济的全面、协调、可持续发展。