数字经济背景下税务人员执法能力转型的路径

韩龙河

(北京大学 法学院，北京 100871)

一、数字经济的特征及传统税收征管的数字化改革趋势

在自然经济时代，人们通过农业或手工业劳动创造价值，因而人和土地是基本生产要素；到了工业经济时代，人借助于机械并通过商品交易创造价值，此时人和资源成为基本生产要素；进入数字经济时代后，科学技术、信息数据作为相对独立的生产要素投入价值创造过程，因此人和数据成为基本生产要素。[1]与经济发展相伴生，税收制度与征管模式也经历着不断的升级和改造，特别是数字经济对传统交易模式和商业管理模式的颠覆，促进了全球税收利益分配格局的重构和税收征管改革的进一步深化，因而有必要探究数字经济的特征及其背景下传统税收征管的数字化改革趋势。

(一)数字经济的特征

数字经济的发展得益于数字科技的萌生和进步。自1946年世界上第一台电子计算机ENIAC诞生后，全球数字科技经历了三次较为重要的转型：1969年第一代互联网的诞生及电子邮件、TCP /IP 协议等各种基础技术的发展；1990年PC互联网的出现；2013年移动互联网的兴起及其衍生的7种数字科技技术(计算能力、物联网、大数据、人工智能、云计算、5G通信技术和区块链技术)的发展。这些相互依赖的数字技术推动了数字科技的全面商业化和群体化，由此也促进了数字经济的快速崛起和发展。

与数字科技相伴生，数字产业的发展也经历了从萌芽到快速发展阶段。20世纪80年代，数字产业主要集中于生产电脑、手机及相关配套设备的生产企业。90年代以后，微软、思科、因特尔、亚马逊等企业逐渐兴起，此阶段的数字产业主要集中于生产计算机硬件和软件产业及解决信息需求的综合信息服务业。进入21世纪之后，移动互联网和信息处理技术、云计算、大数据等技术的发展促进了经济和社会的变革，数字产业从解决信息需求开始向解决娱乐、商务和社交需求延伸。这一时期衍生了一批新型企业，例如智能终端领域的苹果、华为和小米等,电子商务领域的阿里巴巴、京东等，社交网络领域的Facebook、Twitter和腾讯等。[2]

1996年，美国经济学家唐·塔普斯科特首先提出了“数字经济”概念。[3]作为继自然经济、工业经济之后的新型经济模式，数字经济引发了世界各国的广泛关注。2016 年，G20发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》对数字经济作出了较为准确的定义：数字经济是指以数字知识和信息作为关键生产要素、以互联网作为重要载体、利用现代信息通信技术提高效率与优化经济结构的经济活动。与传统的经济模式相比较，数字经济具有虚拟性、开放性、高效性与创新性等特征。

1.数字经济具有虚拟性特征。传统的经济模式一般以能源、劳动力、土地作为驱动要素，而数字经济则依托于知识产权的创新和数据的驱动。知识产权的发展是经济能够实现数字化以及创造价值的核心驱动要素，而数据的开发和利用则是数字经济价值创造的主要表现之一，这也是目前世界范围内课征“数据税”的缘由。当前，许多传统商品和商业服务均可以被数字化，而无论是依托于数字平台进行的数字交易抑或是数字资产的流动，均体现为虚拟性的存在。数字经济这种“非物质化”的虚拟性特征，使得交易双方倾向于隐瞒各自的真实信息，此举虽然很好地保护了交易双方的隐私，但也给税务机关精准进行税收征管带来了困难。

2.数字经济具有开放性特征。与传统的经济模式相比较，数字经济依托于互联网技术的发展，其商业模式逐渐突破了传统产业与地域间的限制，呈现出开放性特征。具体而言，在数字经济模式下，商品的研发、生产、交易形成了广泛联结的一体化经济网络，每个环节都较容易追溯和查询，从而使单向与封闭的状态逐渐向开放的状态过渡和发展。而且，数字经济平台已经突破原有的地域限制，各地区的用户均可以在平台交易，甚至用户所在地、交易发生地与产品使用地都完全可以是不同的国家或地区，同时，各地区用户的数量和信息也是互联网企业盈利的基础。因此，数字经济的开放性在造就经济繁荣的同时，也给税收征管带来了困难。

3.数字经济具有高效性特征。随着数字科技的发展，移动互联网开始以光速传输信息，数字经济近乎实时地收集、存储、处理、分析和应用数据信息，促使人类能够在短时间内进行信息传输和经济往来，既减少了市场主体的交易成本，也促使现代经济活动更加灵活、快捷和高效。[4]而且，移动互联网的发展降低了用户在数字平台进行远距离复杂交易和协调的时间成本，产品的生产、销售和使用均可以依托于虚拟性的网络平台在不同地区实现。但是，数字经济的高效性提升了数字交易的隐蔽性和风险性，因此，也给未来的税收征管带来新的挑战。

4.数字经济具有创新性特征。数字经济依托于数字技术的发展，一次次技术的革新推动数字经济的跨越式发展，如移动互联网与其衍生的大数据、人工智能、云计算等基础技术的发展推动了数字经济向群体化与全面商业化的转变。但是，数字技术本身具有创新性，不断的升级与改造是数字技术发展的关键，而且数字科技更新速度较快，基本处于日新月异的状态。这就导致与之相匹配的数字经济也需具备创新性，不断修正和调整自身的商业模式，重视运用成熟的数字科技拓宽商业渠道、提升交易便捷、改善用户体验，最终达到数字经济与数字科技同步晋级的效果。

(二)传统税收征管的数字化改革趋势

随着移动互联网的诞生，全球数字化产业在全面商业化的浪潮中飞速发展。根据中国信息通讯研究院发布的《中国数字经济发展白皮书(2021)》，我国2020年数字产业规模达到39.2万亿元人民币，占GDP比重为38.6%，数字经济总量跃居世界第二。在数字经济高速发展的同时，数字经济自身具备的虚拟性、开放性、高效性与创新性特征也给传统的税收征管带来难题，不仅征税对象与缴纳主体难以确定，而且存在电子凭证难以获取及税收管辖权存在国际争议等问题。[5]在新形势下，依据中共中央办公厅与国务院办公厅联合颁布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，未来我国传统税收征管的数字化改革有以下四个面向：

1.利用数字科技推进税务执法建设。传统的税收征管涉及纳税人的登记与识别、税收评估与验证、税收征收入库、争议解决等，无论哪个环节均需大量的人力物力，而提升征管的质量和效率是优化纳税服务的主要目标。当前，可以利用移动互联网技术及大数据、云计算、人工智能等基础技术推进税务信息的内外联通和线上线下的有机贯通，实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”的智能归集，推进对纳税人、缴费人行为的自动分析管理、对税务人员履责的全过程自控考核考评、对税务决策信息和任务的自主分类推送等智能化操作，由此降低税收征管成本，提高税收征管的便捷性。

2.利用区块链、大数据等数字科技促进税源协同管理。当前，税务机关内部及税务机关与其他机关之间税务信息的不协调仍然是税务征管面临的难题。未来可以探索区块链技术在社会保险费征收、房地产交易和不动产登记等方面的运用，使用大数据等技术在税务、公安、国土资源、工商等部门之间构建税务信息平台，利用数据要素的驱动作用，推动涉税涉费信息在部门之间的协调与共享，在确保数据安全的情况下，促进部门之间税源的协同管理。同时，加强税收大数据的智能分析，促进税收大数据在经济运行判断、社会管理和税务管理等方面的运用。

3.稳步实施发票的电子化改革。在数字化经济模式下，商业服务和产品交易均依托于数字平台完成，而数字资产的虚拟性及数字经济交易的分散性和隐蔽性特征导致税收征管存在困难，通过实施发票的电子化改革有利于避免税源的流失。在未来，可以探索和促进电子发票服务平台的建设，为纳税人提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务，并且通过制度构建，将电子发票纳入规范管理，从而降低纳税人的税收合规成本和税源流失的风险。

4.强化数字经济下的国际税收合作。在数字经济下，传统的税收征管规则遭遇冲击，数字产业所得来源地的判断标准在世界范围内存在分歧，由此也导致各国对数字经济税源的争夺。作为数字经济大国，我国不仅需要适时调整国内税制，更应该积极参与数字经济下税收规则的探讨和制定，强化国际间的税收征管合作机制，以维护我国的税收利益与数字企业的合法权益。在数字经济环境下，未来世界各国应当通过协作避免国际双重征税，同时，还需要积极落实“防止税基侵蚀和利润转移行为计划”，最终共同推动全球税收治理体系的建设。

二、数字经济背景下税务人员执法能力转型的必要性及困境

数字技术的发展给未来数字政府的建设提出巨大的挑战，而税收征管一直处于变革的前沿，因为在成本高度受限的环境中，技术支持能够快速提高税收征管的效率、创造力、有效性和公平性。[6]总体而言，税收征管的数字化改革涉及的不仅是税收的专业知识，更涉及数字技术、数字经济的知识谱系。在此背景下，除了强调税收征管改革的制度化与程序的标准化、科学化之外，还应该关注数字经济下税务人员执法能力的转型问题。

(一)税务人员执法能力转型的必要性

国地税合并之后，税务人员主要指代税务系统内负责税收征管、税务稽查和纳税服务的工作人员。传统的税收征管不仅工具简单，而且程序繁琐，对税务人员的执法能力要求也较为单一。在数字经济环境下，税务人员执法过程中不仅需要具备专业能力，更需要掌握一定的数字经济相关知识，也需要具备一定的创造力，符合“通才型”专业人员的标准。因此，在数字经济环境下，税务人员执法能力转型的必要性主要呈现为以下四点：

1.税务人员执法能力转型是有效征税的根本。在数字经济环境下，传统税收征管面临征税对象难以确定、所得来源划分不清晰、逃税与避税难以规范等困境，除了加强国际协调与制度建设外，提高税务人员的税收征管能力是保证有效征税的前提。税务机关能否履行其应然职责，关键在于税务人员在数字化的税收征管模式下能否驾驭和规避税务风险、完善征纳结构、合理处置争议事项，对于具有创新性的逃税者(或纳税人)能否依靠数字技术予以追缴(征缴)。在一个数字化的世界里，保持税收征管与纳税人同步是至关重要的。

2.税务人员执法能力转型能够降低纳税人的税收合规风险。对于纳税人(特别是纳税企业)而言，降低税收合规风险能够避免自身经济和声誉遭受损失。[7]在数字经济环境下，税务系统的数字化改革在提高税收征管便利的同时，也对纳税人的税收遵从能力有了新的要求。单纯地依靠纳税人自身能力的升级或转型往往起效较慢，而提高税务人员的执法水平则能够起到关键的推动作用。拥有数字技术相关知识的税务人员不仅能够及早发现和规避税收合规风险，创建安全、高效、便捷的税收征纳系统，还能够给予纳税人群恰当的税收合规管理指导，帮助纳税企业提升账户管理和税收缴纳水平，降低整体纳税人的税收合规风险。

3.税务人员能力转型有利于提升纳税人对税务机关的信任度。纳税人对税务机关的信任度是影响纳税人税收遵从意愿的重要因素，而纳税人对税务机关信任的基础是税务机关提供优质的纳税服务。[8]在税收征管的数字化转型背景下，不仅税务人员面临着能力转型的挑战，纳税人也面临着在新形势下如何实现合理纳税安排及降低税收合规风险的困境。如果税务人员能够在新型征管环境下及时规避风险，为纳税人创造便捷高效的纳税环境，提供专业的纳税指导，积极与纳税人沟通与协调，合理处置数字经济环境下的税收争议，则能够较好地提升纳税人在新形势下对税务机关的信任度。

4.税务人员执法能力转型有利于国际环境下的税收征管和协作。目前，日益增长的全球互联网和一体化建设与基于平台的数字商业模式相结合，促进了无国界贸易、商业和数字网络的发展，而这些都是税基侵蚀和利润转移的基础，挑战全球信息交流和追踪避税、逃税的税务管理能力。另外，不断变化的政治、经济和社会结构(如气候变化、全球移民和快速城市化)也带来了重大挑战，并促使越来越多的工作都需要跨国界，不同文化和世界观均需要互相理解与合作，它们都将不可避免地影响税收政策以及对纳税人的管理和指导，但方式可能因国家政策的不同而根本不同。[9]因此，税务人员必须了解这些差异，并在日益一体化和无边界的数字环境中应用其专业知识，在国际交流和协作的基础上，维护本国税收利益，提高税收征管水平。

(二)税务人员执法能力转型的困境

当前，我国尚未构建一套完善的税务人员能力评估、考核与提升的制度体系。对税务人员执法能力的培训，主要由地方税务机关自行组织和安排。相比于国外，我国学界对于税务执法人员能力建设的关注和研究也较为不足。促进税务人员执法能力转型既需要考察现有的税务管理体系特征，也需要结合本国国情与市场经济发展情况，在宏观战略规划与微观制度协调中着手。因此，从实际情况出发，我国推进税务人员在数字化环境下的执法能力转型主要存在以下四个困境：

1.缺乏完善的培训机制。从自然经济、工业经济到数字经济，基本每一次经济变革都会导致原初税制与税收征管模式的转型，而此类转型的规模和深度要远高于平时税制遭遇新型事件或突发事件时的微调。我国当前并未形成一整套完善的税务人员能力评估与升级体系，全国目前仅有北戴河培训中心、扬州税务进修学院、湖南税务高等专科学校三大核心培训基地，无法满足全国税务系统的培训需要。当前，税务人员在入职时需经过税务培训和执法资格考核，后期如遇税制变动或其他情形，则主要由本单位法制部门或税政部门组织解读和学习。这样的培训模式较为松散，不仅无法满足专业性指导，也缺乏严格的考评制度。税收征管的数字化转型要求税务人员的能力需要有“质”的提升，既要提升专业认知及数字科技、数字经济方面的系统知识，又要提升行业整体纳税服务和执法能力，而传统的税务人员培训机制显然无法满足要求。

2.缺乏全面数据驱动导向的人力资源管理。全面数据驱动的人力资源管理是在规模上改造税务人员及科学搭建税务人员结构所必须的，然而许多国家(包括我国)只收集人力资源数据，却不注意科学地分析、深刻地解释和积极主动地利用这些数据，以便更好地做出管理决策及制定和实施人力资源管理政策。[10]正因为不知道如何理解或处理这些数据，数据科学家在这些国家(包括我国)的人力资源部门还不是一个常见的职位，因此，要使数据驱动的人力资源管理运作良好，未来仍会存在许多挑战。

3.我国税务人员趋于老龄化。在税务人员执法能力的建设中，依照年龄阶层构建合适的人数比例是重要的一环，搭配有序的年龄结构能够促使税务能力培训的效果凸显，反之则会削弱。依据2020年的《中国税务年鉴》，目前我国税务系统中50岁以上的税务人员占比约为31%，40～50岁的税务人员占比约为36%，30～40岁的税务人员占比约为16%，而30岁以下的税务人员占比约为17%。这表明在我国税务系统中税务人员的构成正趋于老龄化，而年长一代的税务人员对于新生知识的接受能力要弱于年轻一代，且税务能力建设的成果会随着新老交替而不断削弱。

4.税务系统与企业的人才竞争激烈。在数字经济环境下，资源限制影响了大规模税务人员发展培训计划的实现，而劳动力增量方法则可能成为另一种选择，即提供一般的增量培训，但不能大规模提高所需的技能。在此背景下，税务系统所需的人才需具备税务专业知识及数字科技、数字经济相关知识，而这类人才本身也是数字企业所急需的，特别是目前我国数字产业规模已占据GDP比重的38%以上，故在招聘市场上税务系统与企业将日益形成竞争关系。而且企业丰厚的待遇也会吸引在税务系统内部工作多年的经验丰富的此类人才跳槽，造成税务系统人才的流失，而税务系统本身的公务员考试门槛及考试年龄规定将限制一大批企业人才进入系统内，因此，对于税务系统的人力资源构建是不利的。

三、数字经济背景下税务人员执法能力转型的路径

在数字经济环境下，税务管理需要从传统的征管方法转向一种跨政府的、整体的、用户驱动的数字方法，与之相匹配的税务人员执法能力也需进行转化。税务人员能力转型需要进行战略规划，在就业岗位内部建立技能数据分析结构，并逐渐缩小税务管理的知识差距。为实现这一目标，需要根据技能需求设置适当的学习课程，进行有针对性的和全面的规模升级。[11]具体而言，在数字经济环境下，税务人员的培训首先是明确税务人员需要具备的新型税务管理能力，其次是考虑培育模式及转变学习环境，最终搭建优质的税务人员工作环境，以防止税务人才的流失。

(一)区分数字经济环境下税务人员所需具备的能力

一般而言，税务人员执法能力建设主要侧重于税收征管和税收争议调解能力。在数字政府建设和数字经济的大环境下，未来的税收征管需要面对7个新的技术领域：计算能力、物联网、5G网络、云计算、大数据、人工智能和区块链，这些新的技术将成为新的税收征管系统的基础。在这样一个不断变化、具有挑战性和动态的数字经济环境中，未来税务人员更需要具备如下5种能力：

1.需要具备数字化税务管理的能力。由于传统税收征管面临数字化转型，数字技术被运用于税收缴纳、纳税人服务以及驱动税收征管的不断升级，因此，具备数字化税务管理的能力是税务人员有效征税的前提。具体而言，税务人员应该能够使用、管理和协调新的数字技术，在数字化环境下维持税收征管的稳定性和高效性，同时能够吸收和传达各种复杂信息，保持对于以纳税人为中心的数字化征管系统的洞察力和分析力，能够与纳税人保持良好的互动关系。

2.需要具备税收合规风险管理的能力。数字经济对传统税收制度和征管办法都带来了冲击，也使得企业的税收合规风险增大。在新形势下，税务人员应该具备税收合规风险管理能力，对税收合规风险实施早期干预。具体而言，税务人员应该应用先进的数据分析和专业化判断能力，从税收合规设计开始，通过对纳税人的细分以实施高度的个性化服务，并将税务活动映射到纳税人的人生旅程中，如出生、死亡、企业形成、购买房产等，以提供更有效的记录和早期干预。[12]同时，应提供更有效的数据共享和税收指导，形成多层内部与机构间的合作，以及在透明度层面进行相关改进，从而降低税收合规风险。

3.需要具备争议解决能力。在数字经济环境下，税务人员在处理税收争议时需要具备税收专业知识及数字经济相关知识，并具备一定的创造力。具体而言，税务人员应该具备领导和管理数字技术以向纳税人和更广泛的利益相关者提供高度个性化的冲突和争端解决方案的能力。同时具备在重大争议期间为税务机关、税务管理伙伴及相关纳税人提供策略和服务的能力。在此过程中，税务人员不仅需要具备与纳税人沟通、协调和谈判的能力，还需要具备在必要情况下开发替代性解决方案的能力。

4.需要具备管理数字风险的能力。除了具备以上的各项能力外，税务人员在税务管理中尤为重要的是仔细管理数字风险，以维护纳税人对数字环境的信任，特别是对数字政府和税务管理的信任。数字环境具有较强的虚拟性和变化性，数字风险是数字化进程中衍生出来的风险，税收作为一种工具极易被用来损害数字企业或网络用户的利益。因此，税务人员应具备对于数字风险的预防和监管能力，并且在税收征管中明确自身角色，处理好与纳税人的关系，保持道德和诚信的基本品格，同时积极与纳税人沟通和协调，维护税收征管的稳定性，以确保公众的信任和纳税遵从。

5.需要具备自我更新与学习的能力。数字技术与数字经济发展的速度都较快，税务人员需要保持一种不断升级和学习的能力。具体而言，税务人员需要具备持续学习的能力，需要在实践中反思和自觉察觉不同事物的关联，保持与其他税务专业人才之间的交流和学习，具备战略性和批判性思维及分析和判断的能力。同时，能够利用科学技术和不同学习方法达到更高的知识水平。多参与国际交流，通过经验的分享和专业知识交流的形式提高自身认知水平和认知能力。

(二) 税务人员能力提升的方式

对所有税收管理部门来说，税收管理资源都是有限的，这是税收征管的经济性所决定的，因此所有税务管理部门都面临着一个问题——税务人员的能力提升。[13]虽然几乎所有的税务管理部门都有人力资源战略，但他们需要全面的计划来提高现有员工的技能和开展正式的培训。税务人员能力提升的方式一般有两种：一种是引入更多优质的人才，另一种是对现有税务人员的培训。

在美、英、德、法等西方法治发达的国家，税务人员的招录在知识、专业和学历上都有很严格的要求，一般根据岗位招录掌握税收、贸易、金融、法律、会计、外语等方面知识的人才。而且，除了入职培训外，这些税务人员每年都要接受定期的培训，培训一般由税务学校承担，由税务学校教授或高级税务官员指导，且有严格的考核制度，考核成绩也与升职加薪挂钩，成绩不合格者将面临解聘的风险。此外，西方国家的税务培训内容一般涉及理论知识与实践操作，致力于将税务人员培育成“熟悉税法、精通业务”的人才。[14]

当前，我国在提升税务人员能力方面需要制定一套对应的战略性规划，该规划既要结合国情，也需要适当借鉴外国经验，最终目的在于提升税务队伍整体的专业意识和专业能力，以在数字经济环境下更好地开展工作。根据现实的需求，当前我国税务人员能力提升规划应当包括税制的完善、人才的引进、完善培训机制和优化培训方式等四个方面。

1.完善税制，落实“税收法定”原则。在数字经济环境下，生产者和消费者的界限日益模糊，角色互换更加频繁和便捷，而且借助大数据平台，生产者和消费者的信息获取在渠道上表现为多元化，在方式上呈现隐蔽性。[15]在此背景下，数字经济催生的新商业模式是否征税、如何征税以及征税范围都变得模糊不清，传统的税收征管三要素——课税主体、对象及税率均较难确定。只有完善传统的税制，落实“税收法定”原则，保持税制的稳定性，税收征管才能有法可依，税务人员的知识结构才有法治根基。

2.引入更多优质人才。目前我国税务人才的招录渠道主要是通过国家公务员考试，专业主要限定为财税、外语、法律和计算机等，学历一般要求本科以上。当前，我国税务人员结构呈现老龄化趋势，40岁以下的税务人员占比仅有33%。在数字化转型背景下，未来我国税务系统应该招录更多具备专业知识的年轻人。具体而言，未来可以放宽学历限制，强化以能力为导向的招录标准；同时，应根据实际需要面向企业招录一批熟悉数字科技及数字经济知识的实用型人才；加强与高校的合作，引入一批理论扎实、专业素养较高的科研人员，即通过补充新型人才的方式加强税务队伍的能力建设。

3.完善培训机制。当前我国的税务培训机制并不完善，全国只有少数税务学校，培训的规模较小，难以满足全员培训的需求，而且也无配套的激励机制。未来无论是应对数字化转型需要亦或是其他事由需要，提升税务人员执法水平均需要完善税务培训机制。具体而言，应该加强税务学校的建设，增加培训的规模和时长；税务培训应该以问题为导向，实现“因材施教，按需培训”；同时应丰富学习方式，贯彻集中学习、网络学习与自学相结合的学习方式，鼓励理论与实践相结合；借鉴外国经验，设置相应的激励机制，将学习成果与职务评价挂钩。通过对培训机制进行整体改革的方式，铺平未来税务人才培养的道路。

4.优化培训方式。未来在具体培训方式上，需要注意以下几点：其一，需要税务人员理解培训的必要性，因此在培训前期，应当让受训税务人员理解学习新技能不仅是提高税务服务的基础，而且是责任所系；其二，需要确定税务人员之间能力的差距，特别是随着年龄的增长，税务人员对新技能的学习能力和兴趣都会下降，因此税务培训应当分类教学，对于接受能力较差的税务人员可以采用经验分享或实践教学，对于接受能力较好的税务人员则可以采用系统教学；其三，需要预估培训的时长，主要是根据税务人员的现有能力和接受新技能的速度预估培训时长，以确保培训的实效性；其四，除了集体培训外，鼓励税务人员在工作场所进行实践性学习，并促使税务人员之间及税务人员上下级之间建立学习和指导关系；其五，利用数字科技创造税务人员自我学习的平台，以便税务人员通过平台存储学习资料和分享经验，从而达致不断自我更新和学习的效果。[16]

(三)防止税务人才的外流

在高度市场化的环境下，税务机关和企业对于税务人才的争夺越发激烈。对于税务机关而言，税务人员的更替对税务管理造成了巨大的隐藏成本，特别是在专业技能领域。通过投资于税务人员的技能发展，税务机关可以培养和保留一批高质量的税务人才，但在市场环境下人才的高度流动性导致税务行政当局很有可能成为其他雇主的人力资源的提供者。因此，为维护税务行政部门长期稳定的人力资源，税务机关应当通过改善学习环境、提升待遇和拓宽晋升渠道、合理使用税务人才等方式防止人才的外流。

1.改善学习环境。对于税务人员而言，日常工作不仅需要处理大量琐碎的税务事项，还需要不断更新和提升自身执法能力以提供优质的纳税服务。但如果长期的税务培训呈现为一种枯燥和压迫的状态，势必影响税务人员对本职工作的积极性。因此，有必要根据税务人员的不同特性由专门的设计师或技术人员设计相应的学习工具，以支持和吸引税务人员自主学习，学习的模式可以是线上、线下或者混合形式，主要根据税务人员的工作类型和培训需要进行选择，同时搭配相应的奖励机制并提供舒适的学习环境。总之，通过提供合适的学习模式以鼓励和促进税务人员能力的提升，从而保证税务人员对培训的满意度。

2.提升待遇和拓宽晋升渠道。企业对于税务人才的吸引力主要在于自由的环境和较为优厚的待遇，而税务系统的吸引力在于税务体制的稳定性。因此，在维持和凸显税务系统优势的前提下，应该着重提升税务人员的待遇和拓宽晋升渠道以提升竞争力。具体而言，应当构建与GDP同步的动态增长的薪酬待遇，完善各项保障福利；同时应借鉴海关与警察系统的警衔制度，构建税务系统的“税衔制度”，将税衔与薪酬待遇相连接；[17]精简并公开职务晋升制度，打破论资排辈与税务系统晋升的“年龄杠杠”，将职务晋升与考评结果挂钩，考评必须以能力为导向，且公开透明，以便在税务工作和税务培训中取得优异成绩的税务人员能够优先晋升。

3.合理使用税务人才。对于税务人才的管理，不仅要做到“尽其才”，还应当尊重其意愿。同时，应当将税务人员的才能与绩效挂钩，搭配符合其才能的薪酬，以调动其开发自我潜能的积极性。当前，我国对于税务人才的管理较为单一，缺乏有效的调节机制，忽略个体差异。未来应当尊重税务人员的意愿，采用公开竞岗或轮岗机制，促使税务系统的实权部门及重点税源管理部门等重要岗位在公开公平原则下进行合理分配，将具备丰富经验或特殊才能的税务人员置于能够充分施展其才能的岗位，避免能者只从事千篇一律的平庸工作。在此基础上，根据税务人员所创造的价值搭配不同的薪酬待遇，以促进税务人员工作和学习的积极性。

四、结 语

依托于数字科技的发展，数字经济逐渐成为世界各国和地区推动产业结构升级、提升核心竞争力的关键举措，并催生了大量新产业、新业态和新模式。在新形势下，推进数字政府建设和税收数字化管理被认为是世界各国中央政府当前最重要的两个职能。[18]与实体经济相区别，数字经济具有虚拟性、开放性、高效性与创新性特征，[19]由此也导致传统税收征管面临征税对象与缴纳主体难以确定、电子凭证难以获取及税收管辖权存在国际争议等问题。传统税收征管的数字化转型主要侧重于利用数字科技推进税务执法建设、促进税源协同管理、发票的电子化改革与强化国际税收协作四个方面。

与税收征管的数字化转型相伴生，税务人员也面临着执法能力转型的困境。税务人员执法能力转型是数字经济环境下有效征税的根本，也有利于降低纳税人的税收合规风险、提升纳税人对税务机关的信任度和强化国际环境下的税收征管协作。但当前我国尚未构建一套完善的税务人员培训机制，不仅培训幅度和范围不足，而且存在缺乏数据驱动的人力资源管理、税务人员老龄化及企业参与税务人才争夺等问题。寻求税务人员执法能力的转型，应当先明确税务人员在数字经济环境下所需具备的能力，即数字化税务管理、税收合规风险管理、争议解决、管理数字风险和自我更新的能力。未来应当立足于我国国情，并适当借鉴外国经验，推进我国税务人员培训机制建设：强化“税收法定”原则、引入优质人才、完善现有培训机制、优化培训方式。同时，应该防止税务人才的外流，做到改善日常学习环境、优化待遇及拓宽晋升渠道、合理使用税务人才。通过对税务人员主观能力的培训和客观环境的不断优化，能够整体提升税务执法队伍的税收服务水平，同时促进我国税收征管的数字化建设。