我国森林碳汇机制建设对集体林权改革绩效的影响

关 路,张景静，张一宁

(1.长春理工大学 a.经济管理学院; b.外语学院,吉林 长春 130022； 2.山东大学 经济学院, 山东 济南 250100)

一、引 言

党的十九大以来，“绿色发展”理念在我国已经深入人心，植树造林是“绿色发展”的关键，林业的制度建设将成为促进“绿色发展”的重要工具。2008年我国正式实施的集体林权制度改革已经有效解放了林业生产力。但在实际生产中，由于林农往往注重短期收益，大多选择种植见效快的经济作物，导致了森林的生态功效下降，水土流失、滑坡、泥石流、土地沙石化等问题严重。因此，提高集体林权制度改革的生态效果需要一种新型有效的生态补偿机制，而森林碳汇交易机制作为一种市场化交易手段，不仅能够提升集体林权制度改革的经济效益，而且能够在一定程度上提高森林的生态功能。

近年来，国内外学者对集体林权制度改革的关注度不断提升，例如，朱冬亮、肖佳(2007)肯定了福建集体林权制度改革的经济效应；[1]房风文(2011)、刘丽萍(2016)认为，集体林权制度改革提高了林农的收入水平；[2-3]何得桂(2013)认为，集体林权制度改革改善了干群关系。[4]奉钦亮(2013)运用C-D生产函数模型分析了广西的集体林权制度改革成效，结果表明林权改革通过促进科技进步进而促进了林业经济增长；[5]赵锋泓等(2015)测算了广西的林业发展水平，认为集体林权改革对经济增长具有正向作用；[6]仇晓璐等(2018)认为，集体林权制度改革对农户人均林业纯收入具有显著的正向影响。[7]许时蕾等(2020)采用调节效应模型分析了集体林权制度改革对农户营林的影响，发现集体林权制度改革总体上提高了农户对林地的劳动投入积极性，但对资本投入的增加效应并不显著，这种效应对不同程度非农就业的农户具有差异性。[8]

森林碳汇交易机制作为推动集体林权制度改革的重要途径一直受到国内外学者们的关注。在森林碳汇交易机制的功效与运行条件方面，以CDM、REDD+为代表的森林碳汇项目有助于降低减排成本、减缓气候变化，同时把收入转移支付给农村贫困人口，[9-11]化解了农村金融排斥，[12]改善了林业融资环境，[13-14]使造林成为可供选择的土地利用方式，[15-16]引致土地的重新规划并减少了非法的森林砍伐，[17]带来了生物多样性和气候适应的协同效益。[18]此外，在森林碳汇供给的影响因素方面，Duchelle(2013)认为，土地使用权的安全性是保证REDD+实施的前提；[19]Benitez(2004)进一步指出，碳补贴、碳吸收率对碳汇供给有积极影响；[20]此外，采伐速度、造林面积、拥有的土地面积和期限、土地价格、木材价格、社区森林管理等都是影响森林碳汇供给的重要因素；[21]陈丽荣等(2015)认为，企业碳汇购买的积极性与政府的碳汇政策共同影响了森林碳汇供给意愿。[22]沈月琴等(2015)认为，当碳价格限定在合理区间范围内时，碳补贴和碳税政策对森林碳汇的发展能起到积极作用。[23]龙飞等(2019)认为，实施技术减排补贴和碳汇减排补贴政策均能影响森林碳汇减排的购买量。[24]

综上可见，现有研究考察了集体林权制度改革的效用、森林碳汇交易机制的功效与运行以及森林碳汇供给的影响因素等问题，对促进我国集体林权制度改革与碳汇市场的发展具有积极作用。但现有研究多是单独考察集体林权改革成效问题，且只注重经济效益的研究而忽视了生态效益和社会效益，亦或是仅针对森林碳汇交易机制进行探讨，而能够将二者联系起来进行研究的文献较少。虽然一些研究也考察了林地对森林碳汇供给的重要性，但是多数研究并未考虑森林碳汇机制建设对集体林权制度改革生态效益的作用。基于此，本文在已有研究的基础上，进一步探究了森林碳汇机制建设对集体林权制度改革的作用。希望本文的研究能够为我国集体林权制度的后续改革提供参考。

二、我国集体林权制度改革的绩效评价

(一)评价方法与指标选取

1.评价方法

本文选用层次分析法构建评价指标体系，测度林权改革的各项绩效。层次分析法的基本原理是将各个因素按其性质归类，使其形成具有一定逻辑性的有序层次，通过相互比较的方式判断各层次中诸元素的相对重要性，运用数学方法确定指标权重。

2.评价指标体系构建

构建评价指标体系是林业综合效益评价工作的核心内容。林改后涉及的综合效益指标范围很大，属于多要素、大样本的复杂统计工作。本文根据我国林改工作推行情况，参照已有文献并聘请有关专家对指标进行深入分析与筛选，最后得出9个指标用于评价林改的综合效益，并按照指标的相近性将其分为三个层次，具体如表1所示。

表1 林业综合效益评价指标

(二)指标赋权

根据层次分析法，本文运用Matlab软件详细计算各指标权重。计算结果如表2所示。

表2 集体林权制度改革综合效益指标判断矩阵

根据表2得到特征向量为Wk=(0.5584 0.3196 0.1220)，然后进行判断矩阵的一致性检验：

表3 经济效益判断矩阵权重

表4 生态效益判断矩阵权重

由表3～表5可看出，经济效益、生态效益、社会效益的CR均小于0.1，说明各效益指标权重的一致性均通过了检验。最终得到集体林权制度改革的绩效评价如表6所示。

表5 社会效益判断矩阵权重

表6 集体林权制度改革绩效评价

(三)结果分析

从林权改革推行后的经济效益来看，林权改革有效提升了中国广大农村地区的经济效益，当地农民获得了增收致富的新途径，林业生产力获得了飞速发展，林业资源开发的整体格局逐渐形成。2019年我国林业总产值达到7.56万亿元，较2008年增加了50 479.63亿元，年均增长18.2%；全社会林副产品产值年增幅达到15.73%；生态旅游收益从2008年的689.64亿元增加到2019年的9310.25亿元，增长了12.05倍。可见，集体林权制度改革带来的经济效益显著，林业生产力的发展得到了大幅提升。

从生态效益指标来看，林权改革对生态效益的影响也是积极的，但相对于经济效益而言，影响不大。近年来，随着林权改革的进一步实施，林业资源的建设与保护力度显著提升。截至2019年，林业用地面积扩大到18 138.09万公顷，农民从事林业生产的积极性明显提高。此外，森林自然灾害发生面积及森林病虫害防治面积均得到了改善，较2008年分别降低了88.37%和提高了4.44%。可见，林改对林业资源的利用与保护起到了积极的作用，森林资源的养护再生工作得到加强，森林的生态效益得到了有效提升。

林权改革的社会效益相对于经济效益的正向影响程度依然存在较大差距。从具体内容来看，林业在岗职工年平均工资有了显著提高，由2008年的1.59万元增加到2019年的4.67万元，增长了近3倍；另外，林业固定资产投资完成额也有了明显的变化，由2008年的987.24亿元增加到2019年的2439.2亿元，这表明林权制度改革的实施对林业固定资产投资有一定的带动作用，也表明林权改革的社会效益是一个逐渐深化和显现的过程。

三、森林碳汇机制建设的必要性

(一)森林碳汇量的测算

考虑到数据获取的方式以及难易程度的适用性，本文参考相关研究，采用蓄积量法计算我国森林碳储量。具体模型如下：

Ct=Vf·δ·ρ·γ+0.195(Vf·δ·ρ·γ)+1.244(Vf·δ·ρ·γ)

(1)

在(1)式中，Ct为森林总碳储量，Vf为森林蓄积量；δ为生物量扩大系数，一般取值1.9；ρ为容积密度，一般取值0.45～0.5t/m3，本文取0.5 t/m3；γ代表含碳率，取值0.5。因此，森林碳汇量计算公式为：

△Ct=Ct-Ct-1

(2)

本文在进行森林碳汇量测算时，使用的是第六至八次全国森林资源清查资料和《中国林业统计年鉴》统计数据。由于每隔五年进行一次全国森林资源清查，所以为了获取每年的森林碳储量的相关数据，就要通过相邻年份的森林碳储量的变化来计算出森林碳汇量，而且为了使得实际情况的分析利用更加便捷，计算中假设在每个森林资源的清查期内森林碳储量以相同速度增长。综上得出我国2008～2019年的森林碳汇量(见图1)。

图1 2008～2019年我国森林碳汇量

由图1可看出，伴随着我国森林碳储量的不断增加，我国森林在2008～2020年均表现出碳汇功能。截至2020年，全国森林碳汇量达到2507.08万吨，是2008年的近3倍，这与国家提倡的生态经济理念是密不可分的。近十余年来我国加强了对林业生产的保护力度，国家越来越重视森林在吸碳释氧方面所独具的强大功能，森林固碳量呈现出逐年递增的趋势。

(二)森林碳汇经济价值测度

由于森林碳汇交易正处于初始阶段，且森林碳汇交易需求严重不足，所以到目前为止，还没有一个统一的交易价格。按照过往已成交的森林碳汇交易及交易中的价格标准，本文在计算我国森林碳汇经济价值时按30元/吨、60元/吨、90元/吨、200元/吨进行测算(见表7)。

表7 2008～2019年我国森林碳汇经济价值

由表7可以看出，我国的森林碳汇经济价值呈现出逐年上升的趋势，分别以价格30元/吨、60元/吨、90元/吨和200元/吨计算，我国2019年的森林碳汇价值分别约为7亿元、14亿元、21亿元和46.68亿元，分别约占2019年林业投资中自筹资金的7.56%、15.13%、22.69%和50.43%。由此可知，森林碳汇的经济价值一方面可以缓解国家对林业投资的巨大资金预算压力，另一方面也为林农提供了一种增收致富的新路径。

(三)森林碳汇机制建设为集体林权改革提供原动力

由前文可知，集体林权制度改革的经济效益明显大于其生态效益，而森林碳汇不仅可以通过吸碳释氧功能提升集体林权制度改革中的生态效益，而且还将产生巨额的经济价值。建立与完善森林碳汇交易机制既有利于促进生态补偿、投融资等相关的起辅助作用机制的形成和发挥作用，又能够最终加快集体林权改革的进展速度。森林碳汇机制有利于促进林业经营的规模化，使林业生产早日实现规模经济。森林碳汇交易使造林成为可供选择的土地利用方式，促进土地的重新规划并减少滥砍滥伐等违法行为。利用好该机制一是能够更好地盘活林业资产，解决林业生产经营资金缺乏的问题，同时有利于筹集修路、建设电力、电信以及供水等相关基础设施的资金，也为长期开展更大规模的森林经济提供强有力的保障。二是搭建森林碳汇交易平台，健全与完善森林碳汇的相关机制，如风险保障等，将更好地推动林业生产经营者的联合经营，实现互利互惠，最终促使林业生产与经营迈向规模化，实现更加有效的资源优化配置和规模经济。

四、以森林碳汇机制建设推动集体林权改革存在的问题

(一)碳汇产权归属界定不明确

森林碳汇是根据森林的持续性生长而不断形成的，所以森林碳汇的产权也就自然而然受到国家林业政策规定的影响。再加上森林产权的客体所涉及的形式比较多、森林产权人也越来越多元化，所以，森林碳汇产权与林权改革政策的林权存在很大的不同之处。当前，关于森林碳汇产权的归属在我国尚未出现较为全面完善有针对性的规章制度。大部分的林业政策改革针对的主要是林地产权和林木产权，对于环境资源权的关注一般都是诸如一些环境生态效益的收益权问题。这种生态系统所带来的收益有一个显著特征，即公共物品特征，相对应的森林交易中也带有较为明显的外部性特征，在这种情况下，林主获得的个人收益一般都会低于社会收益。随着森林碳汇项目实施的深入，人工费用、林地恢复费用不断增加，开展再造林生产和管理等成本支出越来越高，造林、再造林项目的投资收益较低，从而导致森林产权的所有者在碳汇交易市场中提供碳汇产品的积极性和主动性逐渐降低。

(二)林业补贴无法弥补森林碳汇交易成本

森林碳汇交易项目的前期投入成本较大，项目周期长，利润回收较慢，而相应的补贴政策却没有跟进。在碳汇项目实施前，就需要对该项目的可行性进行分析，包括勘察、检验、论证、寻找买家以及找到买家之后的谈判，这些过程的交易成本较高。项目实施之后，还需要进一步对项目进展进行实时监控、测量，跟进国际市场动态，应对司法规章体系的变换，相关交易成本也较高。研究显示，5万吨以下的碳汇项目是几乎不可能盈利的，成本过高必然导致卖方热情的降低。加之需求方缺乏支付意愿，融资能力有限，尤其是农民对环境生态效益产品的支付能力及支付意愿不强。例如在四川西北部退化土地造林再造林项目区域内，农业是农户的主要收入来源，但受到旱涝和其他灾害的影响，农业生产率较低，项目区域内年人均毛收入较低。对于农户来说，由于木材和非木材林产品收益要在项目运行一段时间后才能得到，因此他们几乎无力担负早期的碳汇林成本的投入。

(三)林业信贷期限错配问题

林业信贷存在期限错配问题，即林木采伐获取收益的时间与林业信贷还款时间是不一致的。具体来讲，林木成熟至少需要10年，然而，目前我国林业信贷期限往往是1～3年，这相对于林农能够获取林木砍伐收益的时间而言，是极不相称的。因此，出现了短期信贷资金根本无法满足林农持久的流动性需求的问题。林农为了继续使用林业贷款，需要进行续贷活动，但是续贷需要资金成本，为此，林农不得不以较高的利率向临近的其他林户借款以完成续贷。资金按照这样的方式反复周转几次，大大增加了林农的资金成本，成本增加又会很大程度地打击林农的种植热情，进一步影响森林的生长状况，从而影响森林的碳吸收能力，最终影响森林碳汇的供给。此外，林业信贷期限错配容易引起道德风险的发生，部分林农出于维护自身利益的考虑，坚决不还贷或者坚决不续贷，而林木尚未成熟，不可采伐获取收益，金融机构无法采取措施强制还贷，由此陷入进退两难的境地，进而造成金融机构的资金损失。

五、以森林碳汇机制建设推动集体林权改革的对策建议

(一)提升集体林权改革的生态成效需要结合碳汇市场机制建设

根据外部性理论构建起来的碳汇交易市场是生态补偿机制的最佳选择。碳汇交易是碳汇的最终需求者——超出配额限制的减排企业通过购买碳汇的方式来履约的一种交易机制。由于强大的固碳能力、较低成本、富含多种生态功效使得森林碳汇成为碳交易的重要产品之一。森林碳汇交易机制能够为生态林发展提供一种源于市场的生态补偿，集体林权改革需要结合碳汇市场机制建设。

一方面，需要在集体林权改革进程中积极推动碳汇市场建设。首先，要尽快建立碳汇交易市场。当前的碳汇交易多是CDM项目与国内试点地区的减排项目，交易机制尚不成熟，需要进一步发展与完善碳汇交易的机制设计，加大在贫困山区对森林碳汇的宣传力度，做好林业碳汇知识的普及工作。其次，要扩大碳汇交易的权重与规模。试点省市多允许碳汇交易占配额总量的5%～10%，在2017年12月19日建立的全国碳市场又限定了配额分配的行业，进而限定了森林碳汇交易的规模。随着全国碳市场的建立与发展，需要进一步扩大森林碳汇交易在配额总量中的权重，增加森林碳汇的需求。再次，要取消碳汇交易的地区限制。试点地区往往不允许使用其他省市的碳配额来抵消本地区的履约承诺，一些林业大省的森林碳汇供需严重失衡，因此需要打破地区界限，允许碳汇跨地区交易。最后，要加大对森林碳汇交易的政策支持。经研究发现，在不同林地条件下，缺少政府补贴，碳汇项目是无法实现盈利的，尤其碳汇市场建立之初，碳汇价格低迷之时，需要政府因地因林给予不同程度的碳汇补贴，以推动森林碳汇市场的发展。

另一方面，在碳汇市场建立与运行的同时需要进一步深化集体林权改革。首先，要明确碳汇产权归属。确权是森林碳汇供给的基础，笔者经调研得知，一些地区林农的林权申报工作虽已完成，但是由于村集体领导班子经常更换，导致部分林农的林业经营执照尚未发放，历史遗留问题依然存在。完善森林碳汇交易机制需要尽快发放林权证，明确碳汇收益归属。其次，要理顺村民关系。集体林权改革仍然遗留很多问题，如村民对集体林权财产转让的收入不明去向，林地分配后公共道路的保养与修建的经费来源问题，村集体与林农之间的关系问题成为制约森林碳汇项目开展的障碍。森林碳汇市场的顺利运行需要理顺二者之间的关系，为森林碳汇交易铺平道路。最后，要建立采伐指标分配体系。国家按照采伐量不能超过生产量设定的采伐指标对于生态林保护是积极和有效的，但在指标的实际分配环节不切实际，往往按关系分配，缺少合理依据。因此需要尽快建立采伐指标分配体系，提供采伐指标分配的标准与依据。此外，也需要向低产、低效的低质林提供改造指标，以配合森林碳汇项目的开展与实施。

(二)提升集体林权制度改革的生态成效需要林业金融创新

林业金融创新是解决生态林资金短缺与流动性不足问题的根本途径。应以林业金融工具创新为基础，不断完善和创新林业金融体系。要引导银行、证券、保险、基金机构共同参与，实现金融市场、碳汇交易机制和林权制度改革三者协同发展。具体而言：一方面，通过林业金融工具的创新可以增加林业信贷支持，缓解期限错配问题，提高金融机构规避风险的能力。首先，可以探索设立林地经营权、农村房屋财产、林业生产设备、仓单、应收账款等林业抵押贷款，开发森林碳汇储蓄产品、森林碳汇债券、森林碳汇基金等基础性金融产品，通过创新林业信贷品种，提高对生态林的金融支持。其次，可以将林业贷款打包成证券化产品，创造林业收益抵押贷款证券化产品，通过延长林业信贷的金融链条，分散金融机构信贷风险，同时放宽信贷产品的时间期限，满足林农的流动性需求。最后，创建森林碳汇远期、期货、期权类产品，引入森林碳汇信用结构性产品和互换产品，使金融机构拥有可对冲的信用风险规避工具。另一方面，通过林业金融体系的创新，分散和补偿林业信贷风险，加大金融机构对林业贷款的发放力度。首先，要创建林业抵押信贷产品的交易平台，允许林业信贷产品提前流转或者进行二次抵押，从而提高信贷产品的流动性并降低信贷风险。其次，要完善林业信贷保险体系，增加林业保险项目，创新林业担保模式。可以引导保险公司扩大林业保险的险种和区域覆盖范围；除以林户自有财产作为担保外，可以设立基地担保、联合担保及财政担保体系。最后，要创新林业信贷风险补偿机制，由政府设定风险补偿标准和程序，并牵头组织林业局、金融机构、保险机构及担保公司共同参加评估，对确认的风险和损失及时给予补偿。