政府融资平台应对政府隐性债务风险探析

2021-11-22株洲芦淞国有资产投资发展集团有限公司

现代经济信息 2021年12期

寻姿株洲芦淞国有资产投资发展集团有限公司

在新经济时代，我国经济呈现出平稳发展趋势，在这一背景下，政府需要积极开展风险防控工作，针对存在的债务风险，需要采取应对措施，有效预防与化解债务风险，这也是当前政策调控的主要目标。当前，政府融资平台在运行过程中出现了诸多问题，主要体现在治理结构以及资产风险等方面，针对存在问题，需要及时采取应对措施，规避并化解隐性债务风险，积极推动政府融资平台的转型与升级。

一、政府融资平台隐性债务分析

(一)隐性债务风险的特点

1.易引发金融风险与财政风险

对政府融资平台发展情况以及经营现状进行分析，能够发现政府融资平台属于信用机制的一种，其构建核心为政府背书，该平台所投资的项目多为公益项目，自身缺乏良好的经营能力。

若政府融资平台发生债务风险，不论债务本身是否被政府归属于政府性债务，都会被市场无限放大，视为政府失信，对政府发展带去诸多不利影响，在一定程度上还会导致金融风险以及财政风险发生。

2.对政府债务风险的影响持续

虽然我国针对政府债务管理出台了相关政策与意见，制定了多种措施规范政府债务，在一定程度上降低了政府融资平台的债务偿还压力，但是，目前政府债券主要解决方式为存量债务。政府在发展过程中，面临了经济下行与稳定增长的压力，政府融资平台与地方政府为保障经济高效增长，则会导致新政府债务的出现，使得政府对债务管控失去控制力。从大量新闻报告中不难了解，当前在多个地区均出现政府融资平台代表政府，作为项目承包方以及政府购买服务的承接方。

(二)隐性债务风险产生的原因分析

1.微观层面

政府融资平台成立其目的并不具备一般盈利组织的特点，正是由于这一问题，在后期管理、责任划分以及实际运作方面均存在不完善之处，使得部分投资项目不具备科学性，同时也不具备良好的盈利能力，自身风险应对能力相对较弱。其次，当前政府融资平台在发展过程中，其监督机制不够完善，信息披露缺乏规范性，无法对融资行为进行监督与审计，因而极易产生融资风险，却不具备融资风险规避能力。

2.宏观层面

政府融资平台在发展过程中，缺乏专门的监管机构，导致其各项投资行为等得不到有效监管。例如，政府授权政府融资平台从事土地一级开发工作，需要签订相关的合作框架协议，但却缺少法律约束。当前我国的法律法规并未对政府融资平台形成相应的监管以及指导，因而针对已经存在的融资风险问题，后续无法采取弥补措施，对政府以及政府融资平台了诸多影响。

二、政府融资平台存在的问题

政府融资平台在发展过程中，存在诸多问题，其运营模式单一、治理结构不够完善等，因而所面临的财务风险相对较高。政府融资平台存在的问题主要可从以下几个点详细阐述。

(一)融资模式单一

政府融资平台其主要资产来源十分单一，通常为贷款，融资模式存在单一性。虽然存在部分融资平台的投资模式十分多元化，会将获取到的部分资金用于股权投入，采用收益填补项目资金的空缺，还有部分融资平台则是依据银行的相关要求，填补自身所需要承担的资金。但由于这一类型的收入来源相对较小，无法改善融资平台对银行的依赖性。

(二)治理结构不完善

大部分政府融资平台的管理人员往往是政府直接派遣人员担任，主要接受政府的相关指令，代替政府行使各项职能。由于政府融资平台受到政府的直接管理，因而导致自身缺乏一定自主性，并且治理结构也不够完善，未构建现代化管理制度。虽然在政府融资平台中设置了董事会，但董事会的职能流于形式，并未发挥自身作用，政府融资平台的各项决策均需要以政府命令为主，依据政府命令开展各项工作。

(三)资产整合风险大

在项目开发过程中，虽然政府融资平台账面上显示存在一定资产积累，但在实际运行过程中，仍存在诸多问题，可从三个方面体现。首先是政府融资平台自身资产手续不够完善，存在部分项目依据政府要求建设，但由于手续不健全，决策程序缺乏规范性，因而导致在项目完工后，其权属难以确定，同时也无法形成有效资产。其次是无法充分发挥资产效益，政府融资平台所参与的大部分项目均具有一定公益性质，例如体育设施项目、交通设施项目以及文化设施项目建设等，这部分项目购建的主要作用为举办各大赛事以及活动或改善城市交通状况。政府融资平台具有项目建设的任务，但在项目建设完成后需要移交给相关部门，因而导致账面显示政府融资平台具有资产所有权，实际情况确实无法实现现金流。最后是由于政府融资平台其各项资产受到政府的支配与使用，在这一过程中，会涉及到多个部门，因而在资产流动以及整合过程中极易产生风险。

三、政府融资平台应对政府隐形债务风险的优化措施

(一)创新融资模式，营造良好环境

对融资模式进行创新，能够为政府提供多样性的融资渠道，并且融资渠道的可控性相对较高，有利于减少政府对融资平台的依赖性，并充分发挥出平台的各项功能。在此基础上，企业还需要不断提升债务管理能力，使其形成良性循环模式。从可持续发展角度分析，融资平台在发展过程中，所面临的最大风险主要是债务偿还压力，只有不断创新融资模式，构建出良好的环境，才能够改善这一问题。在保险公司中，其资金量相对较大，但由于投资渠道不足，导致资金使用效率低下。针对这一问题，融资平台可与保险公司建立联系，成为股东，对保险公司的股权结构进行优化，通过这一方式，不仅能够降低对银行的依赖性，还能够推动政府融资平台高效发展。其次，应当积极发挥民间资金的作用，通过政策扶持以及制定优惠措施等方式，鼓励大量民间资本加入至项目建设中，不仅能够满足民间资本的获利要求，还能够改善项目建设中存在的问题，在最大程度上降低政府隐性债务风险。

(二)构建三大机制，推动政府融资平台转型与发展

1.构建现代企业管理制度

政府融资平台其现代管理制度不完善，因而导致诸多风险出现。政府融资平台需要健全法人治理结构，积极实施政企分离，只有完善并实施现代企业管理制度，才能够推动工作模式的转变，与政府相互独立发展。其次，平台公司还应当对公共物品与服务的供给模式进行创新，不断提升自身服务水平以及质量，摆脱政府控制，实现自我经营，通过这一方式，能够改善政府隐性债务风险问题。

2.完善考核与奖励机制

针对平台中的各个项目，积极开展考核工作，并依据不同项目的性质进行区分，主要可分为两种类型，一种为公益性项目，另一种则为经营性项目。其中公益性项目的考核目标为政策扶持情况与融资成本，而经营性项目的考核重点为平台运营水平提升与资金利用率。针对发展良好的项目，能够给予一定奖励。通过这一方式，在一定程度上能够有效应对政府隐性债务风险。

3.构建创业投资机制

为推动政府融资平台的进一步转型与升级，使其成为创业投资企业，需要制定出完善的投资奖励政策以及风险补偿机制，积极引导政府融资平台公司参与到股权投资工作中。其次选择新三板上市企业以及主板企业，例如电子信息以及节能环保等企业，从而获得发展。

(三)整合资源，明确资产权属关系

由于融资平台公司与财政资金处于相互交叉运作的方式，并且长期采用这种运作方式，导致政府融资平台其账面资产与实际运作资产之间产生了背离现象，同时导致隐性债务风险的存在。为妥善解决这一问题，则需要从三方面采取应对措施。首先是需要严格区分政府融资平台投资与财政资金投资之间的界限。其次是需要对政府融资平台的资产进行有效梳理，针对投资所形成的公益性资产，将其与财政控制的经营性资产进行转换。最后平台公司可通过对政府闲置资产进行管理，采用市场化经营等方式。此外针对已经形成的公益资产，可采用TOT等方式，使得持有成本不断降低。

(四)构建信用评级体系，提升政府财政透明度

为进一步改善政府的隐性债务风险，则需要积极调整当前的财税体系以及投资体制等。在债券发行过程中，其信用评级机制不够完善，不同地区的财政情况以及经济水平等因素存在差异性。信用评价的差异性主要体现在较窄区间中，与政府以及国家信用之间存在一定关联性。虽然债券自身信息在不断优化与披露，如债券期限以及规模等，但由于资产负债表的缺失，无法明确政府的债务偿还能力。当前政府融资平台的债务在逐渐增加，导致平台资信在不断弱化，严重制约了平台的进一步发展。因此可采用定性与定量相结合的评估方式。首先在定性方式，对行业现状、竞争力以及经营模式等因素进行分析。其次在定量方面，需要分析债务偿还能力、盈利能力以及现金流等。只有从定性以及定量两个方面出发，才能够有效提升平台资信情况，有利于政府隐性债务风险的规避。最后可采用市场化方式，有效监督政府借贷，构建出完善的信用评级体系，保证政府财政的透明性。