军工固定资产投资项目管理中的设备指标一致性问题分析及应对措施建议

龚振英 高 倩 .中国电子科技集团公司第三十八研究所 .中国电子科技集团公司第十六研究所

军工固定资产投资是以军工武器装备研制或生产需求为牵引，推动国防科技工业进步而进行的投资活动。为保证发挥军工固定资产投资效益，国家不断出台新的配套管理规定及办法，对项目的申报立项、实施、调整、竣工验收等全过程进行了统一和规范，对项目实施过程的监管力度也持续增强。由于军工固定资产投资项目具有复杂、周期长、专业性强等特点，在实际执行过程中仍经常出现问题。其中设备招标、询比价指标与批复不一致，即指标一致性问题，是项目各阶段检查和验收中发生频率最高的问题之一。

2016年国防科工局修订了《军工固定资产投资管理规定》，其中将设备指标的调整权限下放至项目建设单位的上级主管单位，不再作为国防科工局审批的重大调整事项。此项调整为项目运行过程中因专业发展、技术进步、市场环境改变等带来的设备指标调整提供了纠偏的机会，一定程度上解决了因严苛的全过程管理规定造成的项目运行灵活性较差的问题。但实际中按照“调整申报—上级主管单位组织专家评审—报送科工局备案”流程执行，不仅造成了设备采购周期延长，同时需要消耗一定的资源成本。如能提前规避设备指标一致性问题的出现，可极大减少项目执行工作量和复杂度，提高项目竣工验收通过率，保障项目建设成效。

一、设备指标一致性问题的类别

(一)设备指标一致性问题的实质

军工固定资产投资项目设备批复有两个重要要素：主要性能指标和购置价格。主要性能指标是指反映设备性能优劣的最重要的指标，一般是根据研制/生产任务的需求来确定的，未经审批不得调整。对于未在批复中出现的性能指标，在后续论证、实施过程中可根据实际情况进行适当调整。关键性能指标的调整一般会影响设备的购置价格。购置价格是设备的预算价格，在项目投资概算中会预留一定比例的预备费，以应对未来设备价格的上涨，即允许实际购置价格有适量的上下波动。这两个批复要素意味着，原则上应该在批复的预算价格适量波动范围内购置满足批复性能指标的设备。但需要注意并非最终采购的性能指标达到或者优于批复即可，这其中还隐含了一个过程合规性的要求，即必须按照批复的关键指标执行。设备指标一致性问题实质上是过程执行合规性问题。

(二)设备指标一致性问题的种类及项目管理过程中的处理方法

通过以上分析，如果按照批复的指标进行招标或者询比价，最终采购的设备主要性能指标优于批复，这种情况是合规的。设备指标一致性问题主要是以下三类：第一种是在招投标文件、询比价文件中提高批复指标，造成购置的设备性能指标高于批复指标。第二种是在招投标文件、询比价文件中降低批复指标，造成购置的设备性能指标低于批复指标。第三种是在招投标文件、询比价文件中遗漏部分批复指标，造成购置设备部分指标未达到批复要求。

上述第一种情况比较常见，一般由于研制任务的需求变化、工艺优化或者市场技术水平进步等造成设备性能指标的提高，申报调整都能评审通过。第二种、第三种情况相对少见，需要先核实发生原因，在保证性能指标可以满足使用要求的情况下，实事求是申报勘误，也能通过调整审批，但此类情况不宜反复出现。

二、设备指标一致性问题出现的原因

(一)前期论证不充分，后续执行需求发生变化

军工固定资产投资项目一般投资额度大，设备数量多、构成复杂，正式申报前需要投入大量的时间进行论证调研。但部分项目建设单位由于前期储备不足，项目申报周期紧张，调研论证工作不深入，简单依照自身经验或沿用以前项目资料仓促申报设备关键指标和建设方案，未结合承担任务需求、未深入调研市场实际情况或未兼顾后续发展需求。加上项目立项周期长，从申报到立项常常需要1—2年，实际执行时，往往出现前期申报的设备指标已经落后，不能满足实际承担任务需求，或者是申报指标对应的产品市场上已经不再生产了，从而造成实际执行与批复不一致。

(二)管理规定认识不清，执行中随意变更指标

项目中设备的初始申报指标及后续执行过程中的招投标文件、技术协议等相关资料均由技术人员拟定。部分技术人员由于缺乏参与军工固定资产投资项目的经验，对相关的管理规定不熟悉，认为只要在批复的预算内采购到符合使用需求的设备就是符合规定的。两种典型的错误：一是预算不足，在项目单位预算审批控制比较严格的情况下，自行降低部分关键指标以控制购置价格在预算内；二是通过调研，发现同样的预算价格可以购置指标性能更优越的设备，擅自提高执行指标，从而造成采购指标与批复不一致。

(三)项目管控脱节，文件流转出现错漏

军工固定资产投资项目的申报、执行周期长、参与人员众多，产生的论证文件数量巨大。但目前许多项目建设单位的项目管理手段主要仍然依靠表格、文档，通过邮件完成反馈沟通，缺少信息化管理工具，执行的标准也因各环节参与人员对军工固定资产投资项目管理的认知不同而有差异，如沟通、对接不到位，往往会造成资料的错漏。

在立项申报期间，项目建议书更新错漏造成设备指标一致性问题出现。项目建议书(包括重点设备专题论证报告)正式申报前需要经历建设单位部门内部初审、建设单位项目主管部门初审、建设单位评审、项目主管单位初审等多层次评审，历经十几轮甚至几十轮的调整修订，统筹编制人员如未及时准确更新文件，可能造成正式申报设备指标与实际最终论证指标不一致。

在项目执行过程中，设备采购流程管控不到位，也可能造成设备指标一致性问题的出现。按照监管、执行分开的原则，设备采购一般的流程是由“设备申报部门发起采购任务-项目管理部门审核采购任务是否和批复一致-下达采购部门实施采购”三个主要环节组成。在最后的采购执行环节，采购部门会和设备申报部门再次沟通确认设备招投标或者询比价的技术资料，在此环节，申报部门技术人员可能由于资料交接不准确或部门提出新的需求，提供批复不一致的技术规格书。如不进行二次审核，便会出现未按批复执行的情况，给项目的验收埋下隐患。

三、问题应对措施及建议

(一)提前谋划储备，切实做好项目的前期规划论证

随着国防科技工业的进步，武器装备的研制周期越来越短，配套能力建设项目的申报窗口期也越来越紧张。需要将管理触角前移，提前谋划，在单位中长期、年度业务规划确定后，即组织开展能力发展规划和项目库的储备论证工作。改变装备研制、生产任务落实后甚至已经进展到一定阶段后仓促申报项目的模式，为项目深入论证提供必要的时间周期，将设备的必要性、建设方案等论证透彻。在任务和申报渠道落实后，可以立即在储备项目库基础上进行调研、论证更新迭代，快速生成成熟的项目申报方案，减少后期的调整风险。

(二)加强学习总结，不断提升项目管理团队专业素质

军工固定资产投资复杂性、技术性强的特点要求打造一支高水平、高素质的项目管理团队。需要通过强化培训，经验总结等方式持续提升项目团队管理水平。

开展针对性培训。目前项目建设单位一般都按照管理和技术两条线成立行政指挥系统和设计师系统(简称“两师”系统)。行政指挥系统负责项目从申报、立项、实施到验收的全过程管控协调工作。设计师系统负责项目的申报、实施、验收等过程中的技术论证工作。针对与行政管理系统成员，特别是项目经理，除了常规的军工固定资产投资项目管理制度、规定等培训外，也要进行现代项目管理专业知识培训，培养快速分析和发现问题、协调解决问题的能力，不断提升项目全过程管控水平。对于设计师系统成员，由于其主要对技术负责，不要求对项目规章制度全面熟悉掌握，且团队成员的经验、能力、责任心等参差不齐，应更侧重于加强申报资料规范、经验、过程合规性问题等的培训。以一些典型案例，提升其对项目规章制度与其相关的要点的理解，以便在项目申报、实施过程中更加规范，从源头规避问题的出现。

加强典型经验总结。特别是针对指标一致性问题的一些典型经验做法要进行总结推广：一是在申报时，设备指标建议取最重要的3-5个指标，量化指标以范围而非定值形式描述，同时应考虑发展需求留有余量。如某项目申报激光切割机，初步论证的指标“激光功率500W”，较好的描述方式为“激光功率≥500W”，在对设备价格影响不大的情况下，也可以稍留余量，申报指标调整为“激光功率≥800W”。二是在执行过程中，明确批复指标严禁变更，如确需变更，须先行履行审批手续。最后，合同签订时，技术协议中指标应按照投标文件签订，验收依据技术协议指标进行。

项目管理部门不断总结新经验，学习新理论、新方法，实施精细化管控，设计师系统及时接受到最新的经验方法输入，相互配合，可以有效避免项目设备指标一致性问题的出现。

(三)厘清流程分工，持续完善项目管控体系

项目建设单位应基于国防科工局颁布的军工固定资产投资项目管理办法、法规等，结合单位管理实际制定细化的单位层级的项目管理制度体系，落实项目责任制。一是梳理清楚业务流程，将流程不断优化并固化，形成系列程序文件和标准模板，避免执行混乱。二是明确项目管理关键节点，加强管控，不留漏洞。三是明确项目各参与部门的责任和分工，要求各司其职，各尽其责。四是落实监督考核，提升参与部门及人员的积极性和重视度。

依靠完善的管理制度体系，标准化的流程和工作模板，即使项目管理团队人员发生变化，新的成员可以快速接手进入工作状态，最大程度上减少因个人经验不足造成的设备指标一致性等大多数违规问题的产生。

四、结语

军工固定资产投资项目管理是一项复杂的项目管理工作，永远有提升的空间。设备一致性问题只是其过程中可能遇到的较为常见的风险问题之一。应对设备一致性问题的措施对防范其他类型的管理风险同样具有有效作用。通过总结各类问题经验，提升项目管理团队综合素质，针对性迭代完善制度、升级管理方式，才能促进军工固定资产投资管理水平稳步提升。■