新形势下加强建筑工程质量监督管理的相关问题探讨

鲁 祺 上海市徐汇区建设工程质量监督站

近年来，随着我国基础工程建设逐渐趋于完善和城镇化进程逐渐放缓，建筑行业呈现出“僧多粥少”的局面，建筑企业之间的竞争变得更加激烈，建筑行业进入微利时代。建筑企业为了生存和发展，多采取低价竞标的办法获得项目，而在实际施工中为了压缩开支、降低成本，往往对工程质量关注度较低，甚至有些建筑企业偷工减料、使用劣质材料或低规格材料，导致工程质量堪忧，给人们带来较大的安全隐患。

基于此，加强建筑工程质量监督管理非常必要。但从目前的建筑工程质量监督管理现状来说，依然存在诸多缺陷和不足，监管工作没有起到应有的价值和作用。所以本文针对当前建筑工程质量监督管理存在的问题，提出“放、管、服”改革新形势下加强建筑工程质量监督管理的相应策略，以为建筑行业有序发展保驾护航。

一、当前建筑工程质量监督管理存在的问题

(一)执法受限

一是没有行政处罚权，监管机构虽然隶属于政府组织，代表建设行政主管部门对建筑工程质量进行监督管理，但对存在质量问题的工程项目，主要是依靠发放整改通知单的形式进行处置。由于其不属于行政执法机构，导致监管人员执法力度不够，无法实现依法从严、从重处罚，只能上报建设行政主管部门层层审批，执法的时效性与实效性均大打折扣。二是弱化了执法责任，监管机构隶属于建设行政主管部门，造成的执法后果由建设行政主管部门承担，这样就弱化了监管机构的执法责任，出现不作为或乱作为的行为。同时，由于监管机构、建设行政主管部门、当地政府同属于政府部门，监管人员在工作中很可能会受到当地政府的干扰，影响工作的执行效果。

(二)监管不全面

一是对工程全过程监管不足，监管机构对工程项目实施抽查制监管，包括对实体质量和参建各方质量行为、各种原材料质量、混凝土构件强度等进行抽查、抽检，并对材料抽检中发现的质量问题要求相关责任主体立即整改，督促其加强施工过程管控，而对于施工中存在违规违法的行为，给予相关责任主体依法处置，但抽查、抽检的随机性太强，无法实现对工程的全面监管。二是对提前开工工程监管不足，在“放、管、服”改革新形势下，政府为了优化营商环境，施工许可证的发放实行承诺制，建设单位在不具备开工条件的情况下，只要写份承诺就能取得施工许可证；公共基础设施的建设单位通常为当地政府，为了赶进度往往在审批手续不全的情况下开始动工，当监管机构介入进去时，可能部分工程已经完工，完工的工程就无法实现全面质量监管。三是对工程参建主体监管不足，质量监管对象涵盖建设、勘察、设计、监理、施工、供应商、检测机构等，而在实际工作中缺乏对勘察、设计、检测和建设单位等监管，这主要是由于监管机构受监工程后，监管头绪繁多，而人员有限，只能从自己认为重要的或便于监管的对象入手开展工作。

(三)制度不健全

一是工程受理投诉机制不健全，质量问题投诉通常由监管机构的质量监督员负责调查、取证、鉴定，单一部门在质量问题认定上存在一定的难度，很多情况下无法准确判断到底是施工不规范、还是用户装修或使用不当导致的。例如，卫生间的渗漏问题投诉处理，如果只靠质量监督员去分析判断卫生间渗漏的原因，难免会产生偏差。二是不良行为处理机制不健全，不良行为处理工作涉及方方面面，上报的资料需要做到真实、准确、详细。而在实际工作中由于监管人员对不良行为记录认识不足，上报的资料中只有严重质量缺陷记录，而缺少技术资料造假、未按程序组织施工等记录。同时，监管人员在上报不良行为资料的过程中，由于缺少制度的约束，存在很大的自主性，容易发生权力寻租现象，导致监督管理失效。另外，出于对本地施工单位保护的考虑，在不良行为资料记录中存在避重就轻，失去了监管的实际意义。例如，某市建筑工程质量监督站2020年不良行为记录共计28 单，大部分记录的是发生的严重质量事故，而且责任主体以施工单位为主，不良行为记录不仅数量少，而且包含的内容还不全面。三是监管工作机制不健全，监管工作是在参建单位自检后进行，这种被动出击的监管工作模式为施工人员提前做好准备创造了机会，并不能代表参见单位真实的质量行为，使得检查效果大打折扣。

(四)执法程序不规范

一是虽然我国针对工程质量监管出台了一系列的政策法规，但从整体上看多为宏观性的条款，缺乏微观性的操作细则，可操作性不强，对实际工作的指导性不足。二是不同监管机构在执行质量监督管理工作时，缺乏统一的执法标准，执行的执法程序不一致，甚至部分监管人员还存在选择性执法和滥用执法权力等行为。例如针对“三包一靠”违法行为查处，在当下执行的《建设工程质量管理条例》和《关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》[建市规〔2019〕1号]中，不同监督人员的违法认定、证据收集和行政处罚标准都不一样。三是缺乏对监管人员廉政、勤政的约束机制，容易导致监管人员徇私舞弊、滥用职权，失去了监管工作的准确性、公平性和权威性。四是在质量监管工作中，由于重实体质量监管而轻质量行为监管，使得违法转包或分包、资质挂靠等现象层出不穷，不仅破坏了建筑市场的运营环境，而且对工程质量的提高并无实质性的帮助。五是行政执法信息公开不及时、不规范、不透明，目前监督机构针对违法行为的处罚公示还未做到完全公开、透明。

(五)监管水平有待提高

一是监管队伍的整体素质有待提高，时代在发展，社会在进步，监管人员同样需要与时俱进，不断提升自身的素质和能力，以满足新时期对监管工作的要求。但目前监管人员一方面是学历高、职称高，但缺乏监管工作的实践经验；另一方面是监管工作实践经验丰富，但学历和(或)职称普遍偏低，对建筑施工中运用的新技术、新工艺、新材料缺乏了解，监管工作无法有效开展。从整体上看，监管队伍的整体素质还有待于进一步提高。二是由于监管机构编制少、人员数量少，工作任务重，实际工作中对一部分工程的监管心有余而力不足，只能搞形式主义，走走过场了事。三是监督技术落后和监督设备陈旧，由于受财政拨款的限制，技术装备更新速度缓慢，无法满足对工程质量监督管理的要求，弱化了质量监管工作的实效性。

二、新形势下加强建筑工程质量监督管理的策略

(一)明确职能定位

一是明确监管机构的责任和权力，依法治国是社会进步的直接体现，建筑行业同样需要明确监管机构的执法角色和定位，保证其工作的合法性。同时要明确监管机构及其工作人员的义务和责任，当出现工程质量问题时承担相应的失职、读职等法律后果。二是赋予监管机构行政处罚权，对存在质量问题的工程依法行使警告、行政罚款、责令停工停产、没收施工许可证、收缴违规违法所得财物等处罚。三是完善监管机构组织结构，避免当地政府在监管机构开展工作时会行政干扰，需要对监管机构进行垂直管理，实行独立运作，转变监管机构行政隶属关系，确保行政执法的权威性和公平性。四是整合相同或相似监督职能，可将质量监管、安全监管等合并为质量安全监管机构，使二者优势互补、资源共享，形成高效、联动的运作机制，实现统一部署、统一行动，共奏建筑工程质量监管之效。

(二)改变监督模式

一是实行差异化监督，按照工程的类别及重要性，参建单位过往业绩、信誉度、质保能力、质量问题等实施分级分类监督，提高监管工作效率，使监管工作落到实处。二是改变监督工作模式，建筑工程质量监督管理本身包括实体质量监管和行为质量监管两个方面，因此在实际工作中应将二者结合起来，具体包括施工人员行为是否合规、建筑材料及机械设备质量是否达标、施工方法是否科学合理、项目管理人员的配置和到岗情况、施工单位质量保证体系是否健全、是否存在超资质承接业务、“三包一靠”等违规违法行为。三是完善监督内容，开展实体质量中间评价工作以及进行工程质量专项检查，确保工程质量可控，并将检查评价结果录入系统，作为工程验收的必备资料。四是实行“双随机一公开”监督模式，每天随机选派监管人员进行质量监管，监管人员每天随机抽取监管项目进行质量监管，及时公开监管信息。

(三)实行政府购买服务

“放、管、服”改革新形势下，监管机构为了更好地开展工作，必须转变观念，完善监管工作机制，加大监管工作抽查力度，由于监管机构人员不足和材料抽检专业性较强等客观原因，监督机构可以尝试在材料抽检、钢管扣件抽检、委托第三方巡检等方面，采用“政府购买服务”方式，让专业的人干专业的事，确保抽检工作质量。严格执行质量巡查、监管抽查与行政执法相结合的监管模式，在实行实体质量和行为质量联合抽查的基础上，要平衡二者的关系，不能顾此失彼，同时采用信用评分和行政处罚相结合、日常监管和质量巡查相结合的监管办法，坚持用数据说话，夯实监管工作实施基础，提高抽查工作的准确性和权威性，进而确保监管工作质量。政府购买服务的实质是政府以付费的形式委托具有相应检测资质的第三方机构对建筑工程质量进行监督检测，而第三方检测机构必须对政府负责，确保建筑工程质量检测工作质量。例如，某市2020年从财政资金中划拨30万元用于专项建筑工作质量材料抽检，其中抽检混凝土构件强度406批次，钢筋、防水涂料及卷材152批次，混凝土现浇板厚度98批次，植筋锚固力拉拔15批次，钢筋接头6批次等，从而确保了该市建筑工程全年无质量事故。

(四)加强参建方监管

一是加强监理监管，充分发挥监理人员的协调管理作用，通过优化完善监理管理制度，从行政上、经济上剥离监理人员与建设单位和施工单位的联系，使其作为一个独立的个体开展工作，敢于行使权力和履行职责。同时还需要对监理人员的工作进行考核评价，根据考核结果进行奖惩，以此来激励监理人员的工作积极性，变被动工作为主动工作，避免监理人员出工不出力或不按规定开展工作。二是加强建设单位监管，坚决打击建设单位提前施工、肢解发包、故意缩短施工周期或不按合同结算工程款等行为，从源头上控制对工程质量的影响。三是加强检测单位监管，首先是检测单位的资质是否合规，其次是检测流程是否规范，最后是检测结果是否真实、可靠、准确。同时还需对检测单位进行诚信评价，一旦发现出具假检测报告，必须要进行严厉打击，给予其黑名单处置，取消检测资质。

(五)完善制度建设

一是完善不良行为记录，正确认识不良行为记录的重要性，通过相关讲座和培训提高认识、明确不良行为记录的内容，并将不良行为记录向社会公开，提高不良行为的社会影响力。二是完善工程质量投诉机制，明确投诉双方的权利和义务，在对质量问题认定时，需施工、监理、第三方检测机构等有关单位共同参与，先由双方协商解决，监管机构从中协调，协调无效后交由司法机关裁定。三是建立社会主体监管体系，充分发挥社会新闻媒体、协会组织、业主等的监督职能，形成完善的社会主体监管体系。四是建立工程保险制度和完善信用体系建设，通过引入工程保险制度和完善参建主体信用体系建设，倒逼各参建主体强化质量风险意识，重视工程质量。五是建立综合监管信息化平台，利用现代信息技术和计算机技术等，建立统一的工程质量监管信息化平台，监管人员可以及时了解、掌握施工现场情况，也可以进行信息查询，实现动态质量监管。

(六)加强监管队伍建设

俗话说：打铁还需自身硬。为了更好地开展监管工作，必须加强监管队伍建设。一是加强培训，从专业知识、操作技能、职业操守、法律法规等方面入手进行有组织有计划的培训，不断提升整体队伍的监管水平。二是进行定期考核，将考核结果与绩效挂钩，鼓励监管人员积极参加培训，加强业务方面的自主学习，使工作开展做到合规、游刃有余。三是引进业务素质高、综合能力强、经验丰富的高端监管人员，不断优化队伍结构，打造出一支技术精湛、业务过硬、品德高尚的监督队伍。

三、结语

新形势下，建筑工程质量备受瞩目，为了满足时代发展对工程质量提出的高标准、新要求，必须要重视质量监管工作。笔者根据自身多年的建筑工程质量监管工作实践，从明确职能定位、改变监督模式、加强参建方监管、完善制度建设、加强监管队伍建设等进行探讨分析，以期提高质量监管工作的实效性，同时也为其他学者研究建筑工程质量监督管理起到抛砖引玉的作用。■