《国家学生体质健康标准》测试结果公示的困境与出路

张强峰，张一民，颜亮，卢澍源，汤长发

（1.湖南师范大学 体适能与运动康复湖南省重点实验室，湖南 长沙 410081；2. 北京体育大学 运动与体质健康教育部重点实验室，北京 100084）

《国家学生体质健康标准》(以下简称《标准》)测试结果公示涉及组织管理的各级教育部门和具体实施的各类学校[1]。从当前全国各地《标准》测试结果的公示形式来看，有面向学生的公告，反馈给家长的告知，公开于社会大众的公示，可见获取《标准》测试结果信息的群体非常广泛。与此同时，牵涉到学校对学生评价中的学生利益，家长对学校教育质量的认知，教育部门对下辖地区和学校评价中地区和学校的利益，社会大众对教育的监督等，利益群体非常多元。因此，《标准》成绩公示牵涉到广泛性受众与多元化利益，不仅会给《标准》实施工作带来额外压力，而且还会造成被公示对象(学生、学校、教育部门)社会评价的降低，进而影响被公示对象(学生、学校、教育部门)的其他合法权益。例如，由于某校如实公示的《标准》成绩排名落后于弄虚作假后的其他学校，进而影响到该校在该地区的教育质量排名。简言之，《标准》测试结果公示不啻于教育领域的一场“地震”，催生出是否应当公示、由谁公示和如何公示等一系列关于《标准》测试结果公示合法性与正当性的追问。

“制度是人类设计的约束”[2]，而人的理性总是有限的。《标准》测试结果公示规定也不例外，在不同教育部门和学校制度安排中难免存在不足。事实证明，因学生信息采集而引发的信息泄露和侵权已不是新鲜事，美国每年因未经学生同意向第三方披露学生信息、第三方私自获取学生信息而产生的司法纠纷高达数百起[3]，其中就包括校园生活中学生体育锻炼数据的泄露与私自采集[4]。为规避《标准》测试结果公示中出现的种种不规范行为，促进社会各界对《标准》测试结果公示的积极认知，更好发挥出《标准》测试结果公示在提升国家学生体质健康促进工作中的应有效果，本研究对《标准》测试结果公示的价值进行剖析，并根据实施中存在的问题提出《标准》测试结果公示的完善路径。

1 《标准》测试结果公示的价值

1.1 健全监督体系

科学的监管体系包括上级对下级的组织监督、下级对上级的民主监督[5]。2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》指出，县级以上政府及其所属部门应重点公开涉及公民切身利益且需要社会大众广泛知晓或者参与的信息，包括教育政策、措施及其实施情况[6]，此举为健全《标准》测试结果公示的监督提供了政策依据。就自上而下的组织监督而言，各级教育部门和学校通过教育政务公开公示《标准》成绩，公示无异议后报送上级教育部门，从而使上级教育组织监督“看得到”和“管得着”在短时间内立见成效。整个过程是上级组织先汇总下级部门《标准》测试结果，再提出问题，最后制定对策的科学管理过程。

教育部门对各地各学校成绩的判定涉及政策性判断和专业性考量。2017年全国2.3亿学生参加体质测试[7]，整个过程下来需要大量的人力和精力，教育部门的监督难以顾及全国所有学校，导致出现监督不力的局面。因此，为了提高《标准》测试结果的准确性，摆脱学校和教育部门对学生《标准》成绩结果“一言堂”的负面形象，各级教育部门及学校向社会公开学生《标准》测试结果，吸引社会大众的广泛参与，满足社会大众“知”的权利，进而发挥社会大众对《标准》测试结果的事后监督功能。教育主管部门及时收集民情民意并认真进行分析判断，从而为教育部改进和纠正《标准》实施提供科学依据，也兑现教育行政部门推进政民主化进程的承诺。

1.2 提升执行效果

对各地教育部门和学校而言，《标准》测试结果公示会借助社会大众的监督和人的羞耻心理，对地方教育部门和学校施加潜在工作压力。对于工作不力的教育部门和学校而言，《标准》测试结果公示具有以儆效尤的矫正力，会对主观上企图尝试不作为或未被教育主管部门发现潜在不作为的学校和教育部门起到震慑作用，一些在《标准》实施上并不出色但在教育方面拔尖的地区和学校也会为了维护自身声誉而强化《标准》的实施力度[8]。向社会公示《标准》测试结果不仅曝光了该地区和学校学生的《标准》水平，而且学校及教育部门将近些年学生体质健康水平的发展趋势，学生体质健康测试总体结果，通报学生及学生家长(中小学校)，置于社会大众的监督之下无形中起到了强化社会监督、防止弄虚作假的保护性功能。对学生而言，《标准》测试结果公示具有教育激励作用，通过《标准》测试结果公示，促进学生积极参加体育锻炼，养成良好的锻炼习惯。对家长而言，可以发动家长引导子女积极参与体育运动，防范体质健康水平下降的风险。对社会大众而言，《标准》测试结果公示也具有公共警告和风险警示的作用，可以影响社会大众的行为选择。对各地教育部门而言，《标准》测试结果公示，有助于教育部门横向之间对比工作成绩，逐项比对不足之处，为其进一步强化工作提供支撑。另外，公示的《标准》测试成绩数据可以为学校和地方学生体质健康促进工作评估提供更加科学可信的数据，发现不作为的学校及有漏洞的环节。有关科研机构可以通过对公开数据的统计和分析，研制出更加精准的干预方案及预警体系，从而提升《标准》执行效果。

1.3 降低运行成本

运行成本是行政机关为维持自身运转、履行职能而进行的各种活动过程中所消耗的资源，具体包括行政管理成本和履行职能成本[9]。《标准》的实施工作是教育行政的重要组成部分，也是履行教育职能的重要内容。就教育部门实施《标准》工作的职能成本而言，为了科学研判我国学生《标准》成绩的实际情况，教育部门就应该亲自组织测试机构来获取学生《标准》成绩，如同当前教育部组织全国学生体质数据测试抽查工作一样，而不是学校“自己测，自己报”的实施模式。但教育部门对全国28万多所学校逐一测查，无疑会产生大量的履行职能成本。为了解决这一问题，教育部通过全国各地各学校《标准》测试结果公示，发挥社会大众对《标准》测试结果公示的“全天候监督”，进而发现《标准》成绩结果公示的变动情况，然后再由教育部门对《标准》测试结果公示中体现出的薄弱环节和社会大众反馈的重点问题，有针对性地对《标准》测试成绩公示的可信度进行调查与复核，这个过程无疑会大幅度降低《标准》测试的行政成本。

2 《标准》测试结果公示的困境

教育部体育卫生与艺术教育司在2018、2019年连续两年将《标准》测试结果公示作为年度工作要点，并在前期《标准》测试结果公示中率先垂范。如2004年学生体质健康监测结果公告，2005、2010、2014年全国学生体质健康调研结果公告，并对全国《国家学生体质健康标准》测试数据上报工作先进单位进行表彰。如2008、2009年关于表彰《国家学生体质健康标准》测试数据上报工作先进单位的决定，推动各地区及学校《标准》测试结果公示的发展。上海2012—2019年每年都发布上海市中小学生《国家学生体质健康标准》测试结果，江苏省2013—2018年均公布了部分高校新生身体素质抽样测试结果，广东省也公布了2018全省高校部分学生体质健康水平测试情况。在学校层面，部分学校也对学生《国家学生体质健康标准》测试成绩进行了公示，并在此基础上对未达标的毕业生开设培训班，奖励成绩优秀者。

在各地纷纷出台措施推行《标准》测试结果公示的同时，教育部的立场更加值得关注。2014年教育部《学生体质健康监测评价办法》指出：“学校和各地在公示体质健康信息时不得泄露学生信息和侵犯其个人隐私。”同时，相比最初 85%以上学生达到《学生体质健康标准》及格等级以上硬性要求[10]，现今国家对学校《标准》测试结果“三年不下降”硬性要求的干预强度要小[11]，与转变政府职能和放松事前管制、强化事后监督的规律不谋而合。尽管如此，《标准》测试结果公示也面临一系列现实挑战。

2.1 权益冲突的风险

《标准》测试结果公示中包括公示机关(教育部门和学校)、公示当事方(地区和学校)和社会大众三方主体，其中公示机关和公示当事方是上下级关系(教育部门和辖区学校，学校和学生)或者是同一级关系。因此，更多时候看到的是《标准》成绩结果公示趋于保护，鲜见地区和学校近3年《标准》测试成绩的走势、学校不达标人数比例、申请免测人数比例等数据，这种“自己测，自己报”的《标准》测试结果公示制度的独立性就难以保障。《标准》测试结果的关键信息不公开，加剧了教育部门和学校与社会大众之间的信息不对称，这种信息不对称难保教育部门和学校信息发布和社会大众知情权之间不会产生纠纷。此外，公示与被公示之间属于上下级关系或者是同一级关系，上级对下级的公示有时会欠缺审核，使得一些公示夹杂或者隐含着学生体质健康水平和学校教育质量的敏感信息呈现在社会大众面前，会有学校因教育部门公布未经审核的《标准》测试结果排名而使学校和地区声誉及利益受到侵犯，也会有《标准》成绩不及格，特别是体型超重学生因学校毫无保留公示《标准》测试结果后，收到一些健身公司推销减肥产品和健身卡的电话骚扰。例如，有学校连同学生姓名、家庭住址、学籍号、身份证号码、各单项测试成绩及总成绩一同公布，而下级对上级的公示错误总是持一种包容应对的态度。长此以往，难免《标准》成绩公示中学生与学校、学校与教育部门之间发生纠纷。

2.2 功能异化的隐患

2019年新修订的《政府信息公开条例》进一步强化了信息公开地位。我国地方各级政府、教育部门和学校在纸质公示的同时纷纷设立网上公示平台，促进信息的公开便利化。国家也对《标准》测试结果公示提出越来越明确的要求，以利于社会大众快捷获得想要的信息。但从近几年有关学生《标准》测试结果公示方式看，一些教育部门和学校的做法较为盲目和机械，公示信息越来越多，内容格式化、形式化、“八股化”越来越严重。有些学校《标准》测试结果公示有近百页无关整体结果的信息。有些学校《标准》测试结果公示不仅没有关于学生《标准》测试结果整体状况的科学分类和检索渠道，而且无关紧要的信息源源不断地被披露出来，如学校的组织得当，秩序井然……，不是呈现不足，而是报喜不报忧变相表功，增加了社会大众的“搜索成本”。有相当数量的教育部门和学校网站只是把有关《标准》测试的一些政策条文搬到网上，实质性的信息数量少，实用性不强。如对全国31个省级教育部门主管网站《标准》测试结果公示的调查发现，8个省级教育部门主管网站根本查不到有关《标准》实施的具体信息，更谈不上《标准》测试结果公示；7个省级教育主管部门网站只有《标准》实施情况的公告，名副其实的《标准》“作秀”工程。对收集的《标准》测试结果公示文件进一步梳理后发现，有的《标准》测试成绩公示存在报喜不报忧的情况；有的《标准》测试结果公示渠道繁多，真假难辨；有的《标准》测试成绩公示“三天打鱼两天晒网”没有连续性，有的《标准》测试成绩公示淹没在近百页的教育质量年度报告中，似乎是一种权力主导下以满足教育行政需要为目的行政活动。在信息超载的当代社会，人类搜索和阅读的精力是有限的，人类的短时记忆和信息加工能力也是有限的[12]，因此《标准》测试结果公示中的各种“不方便”阻扰了社会大众的知情权，而且社会大众也很容易迷失在《标准》测试结果公示的汪洋大海中。这些做法既难以发挥《标准》测试结果公示的溢出效应，也不利于社会大众对《标准》测试的监督，使得《标准》测试结果公示制度后的社会监督变成了一种无目的的围观。

2.3 责罚软化的危机

当前《标准》测试结果公示制度的实施存在执行疲软、刚性约束力难以得到有效释放的问题，主要体现在一些相关公示中，更多的是关于测试成绩数据是否如期上报的通报，对先进地区和个人工作优秀的通报等方面。在为数不多的通报批评中，如2014年教育部对全国各级各类学校《国家学生体质健康标准(2014年修订)》测试上报数据进行抽查复核，抽查数据与上报数据的一致性比例方面，小学为38.6%，初中为23.0%，高中为20.2%，大学为14.1%，各级各类学校《标准》测试结果一致性比例总体为29.7%[13]。如某市163所学校4 890人(小学71所、初中含九年制78所、高中14所)抽样测试数据统计显示：优良率仅为25.76%，与该市小学80%以上、初中75%以上、普通高中及中等职业学校 70%以上的要求差距巨大[14]。甚至在部分地方学生《标准》测试抽查复核工作中，存在只抽取身体素质好的学生的违规做法，但并未见到相应责罚处理的报道，变成为社会大众进一步了解《标准》实施情况的阻扰，违背了《标准》测试结果公示制度的初衷。正如相关专家坦言：即使是造假最严重的学校，也不会有任何人受到处罚[15]。在我国特殊国情与体制下，即使上级教育部门想要如实公布下辖地区和学校的《标准》测试结果，但是区域行政关系、区域人脉关系等都有可能影响到公示结果，不仅对《标准》测试结果公示造成不利影响，也在一定程度上降低了公众对于《标准》测试结果公示的满意程度。

3 《标准》测试结果公示困境的原因

3.1 社会大众对《标准》测试结果公示的认知不足

一直以来，我国政府和教育部门是制作、管理以及使用信息的官方部门，对信息的真伪具有绝对发言权，社会大众也更容易地把公示的监督权归于相应行政管理部门。各级行政管理部门公示的信息是在社会大众授权下产生的，因此社会大众具有相关信息的知情权和监督权。不可否认，近年来教育信息公开数量有较大增加，教育信息公开的观念也有了较大转变，但社会大众对信息公开所具有的行政行为规范、防止弄虚作假等重要作用仍认识不足。就《标准》测试结果公示而言，在家长监督方面，70.9%的父母并不知晓“标准”政策文件甚至并不了解子女《标准》成绩[16]，更何谈对《标准》测试结果的监督？在监督方面，虽然社会部门可以快速直接地了解学生体质健康促进的需求，尽快满足学生体质健康促进服务所需要的基础条件，但这些微观条件的满足对于政府主管部门和学校而言，可能需要很长时间进行研究与决策[17]，而且社会部门都有着比《标准》监督重要性更高的工作任务，监督重心和精力有限。同时中国传统文化过于注重智力培育，忽视体育锻炼，因此对于《标准》测试结果公示的监督难以得到社会大众支持。

3.2 《政府信息公开条例》的法律约束有限

《标准》测试结果公示中与现行《政府信息公开条例》之间存在交叉的有《保守国家秘密法》和《档案法》两个法律，两者是国家的大法，而《政府信息公开条例》属于行政法规范畴。《政府信息公开条例》的法律位阶低于《保守国家秘密法》和《档案法》，下位阶的法律应该服从上位阶的法律，这就使得对“国家秘密”等例外事项的判断必须依赖于《保密法》等法律法规，甚至是各级行政机关的规范性文件，也就造就了《政府信息公开条例》的问责惩戒规定在全国范围内的《标准》测试结果公示施行效果不甚理想，以致交白卷、无问责的情况。导致《标准》测试结果公示没有实质惩戒机制，以至于《标准》测试结果公示只是一种道德自律，而远非法律制度。虽然《政府信息公开条例》提出：“第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”，看似规定了对包括《标准》测试结果等特殊情况信息公开的处理办法，但在实际操作中第三方如同隐形人一样难以查找，同时行政机关对于是否应该公开的研判难免存在层级内的偏袒。此外，有些省级教育主管部门官网依申请公开栏目中，需要申请人填写姓名、证件、地址等个人隐私信息，有些教育教育主管部门官网还要求填写申请信息的理由和用途。这些要求不仅加大了依申请公开的难度，也会无形中对申请者产生一定的心理障碍，这些层层阻力造就了《标准》测试结果“浅层次公开”的现状。

3.3 教育部门《标准》测试结果公示的实施机制尚不健全

根据国家《标准》实施要求和《政府信息公开条例》的规定，《标准》测试结果公示既是教育部门应该履行的法定义务，也是社会大众依法获取信息的权利。但是从《标准》测试结果的公示来看，教育部门《标准》测试结果公示的实施机制尚不健全。首先从《标准》测试结果公示的部门来看，各级教育部门及学校内并没有专门机构来承担政府信息公开的统一规划、部署以及管理，《标准》测试结果公示渠道存在变数。同时从《标准》测试结果公示的规范性来看，教育部门和学校似乎是一种例行公事以满足教育行政需要为主要目的行政活动，而不是从履行政务公开的义务和实现学生、社会大众以及其他组织权利的角度进行的《标准》测试结果公示，从而造成一些地方和学校在《标准》测试结果公示上的随意性。从后续追责来看，《标准》测试结果处理涉及的部门众多，在高校的实施中不仅包括组织具体测试的体育教学部门，还包括学生能否以《标准》测试成绩高于50分获得毕业资格审核的教务处，以及学生是否以《标准》测试成绩达到良好获得评奖评优资格审核的院系和学生工作处，可以开具免于《标准》证明的校医院，使得学生《标准》测试结果泄露源难以查证，追责困难重重。

4 《标准》测试结果公示的完善路径

4.1 明确公示机构

《标准》测试结果公示的义务主体应当为各级教育部门和学校，而不应将《标准》测试结果公示权力让渡给不同人员或不同媒体，以避免《标准》测试结果公示可能存在的滥用情况及无序传播。因此，各级教育部门和学校应明确《标准》测试结果公示部门，统一《标准》测试结果不涉及个人隐私和不涉及社会稳定的认识，指定专人负责《标准》测试结果公示的保密性审核及公式渠道，确保《标准》公示的合法性。其次，赋予电子信息与纸质信息相等地位，通过官方网站和公示栏等正规渠道向社会公示，扩大《标准》测试结果公示范围。此外，各级教育部门可建立统一的《标准》测试结果公示平台，归集教育部门《标准》测试结果公示信息，使得《标准》测试结果公示信息在同一级教育部门之间实现横向集聚共享，在不同教育部门之间实现纵向开放互联，尽最大能力提高公示平台的关注度。最后，在国家教育主管部门层面，定期汇总形成全国各地教育部门及高校《标准》测试结果公示报告，开展经验交流和研讨，深入研究《标准》测试结果公示制度，从而确定地方政府、教育部门和学校主动向社会公开的内容和要求，不断提升《标准》测试结果公示质量和水平，使得公示内容能够让社会大众看得到、听得懂，而且还能监督。

4.2 落实追责机制

事实证明，缺少责任追究机制的公开制度会导致信息泄露和公示的随意性。因此，在赋予《标准》测试结果公示机构和责任人权力的同时，应落实公示机构级公示责任人的责任担当。具体责任包括《标准》测试成绩公示中的信息泄露行为，《标准》测试结果公示是否按要求得到忠实履行等，有效防止各地教育部门及高校在《标准》测试结果公示时可能发生信息泄露和测试结果的虚假、错误、掩瞒等现象。一旦被认定学生信息泄露或者《标准》测试结果公示存在较大一致性问题，可以追责和约谈具体责任机构和责任人，对不按照规定进行公示、侵犯社会大众知情权和当事方隐私权且情节较重的，可会同监察机关依法依规严肃追究责任。

4.3 规范公示流程

只有规范化要求才能解决学校和教育部门在《标准》测试结果公示中出现的随意性问题，规范化也是社会大众参与《标准》测试结果公示监督的前提保障。因此，在规范《标准》测试结果公示流程上，学校和教育部门在学生《标准》测试结果的公示上应存在差异。学校在校内面向学生的公示应从方便学生知晓、更正成绩出发，在匿去学生姓名或隐去部分学号后再公示，公示的具体内容应包括每个项目的具体成绩、总分情况、成绩异议时的查分途径。在面向学生的公示无异议后，需要学生、教师、学校分管领导的签名留底备查，再向校外社会大众公示，具体应包括学生《标准》测试结果的整体情况，未达到毕业标准、不及格比例，及格、良好、优秀学生人数，近3年的发展情况。公示无异议后经学校主要负责人签字再呈送上级教育部门，教育主管部门应在一定核查的基础上对有问题的学校予以通报，在剔除问题数据后汇总公布该地区的整体情况及各学校的排名情况，通报表扬有进步的学校和批评成绩有下降的学校。与此同时，容许学生本人、家长及下级部门对信息失真的情形申请更正，对情形严重者提出赔偿，最终形成发布、核查、回应有序衔接的《标准》测试结果公示工作格局。

4.4 下沉监督责任

对于《标准》测试结果公示而言，其创设的初始目标并不是为了满足社会大众对学生体质健康数据的窥视欲望，也不是对学校和教育部门既往成绩的一种认定，而是要着眼于公示之外的监督效果，借助社会大众对特定不作为给予否定性评价，实现对消极怠工及弄虚作假学校和教育部门的规制效应。当前《标准》测试结果公示之外的社会大众监督意识不强，因此为进一步发挥社会大众监督作用，建议下沉监督责任。一是在学校层面充分利用家委会，发挥家委会对《标准》测试结果公示的监督作用；二是在教育部门层面征集志愿者，强化社会大众监督能力；三是深化第三方学生《标准》测试数据抽查复核工作。在纵向层面推广至省市级层面，扩大学生《标准》测试数据抽查复核规模，及时发现《标准》测试结果公示中存在的问题，挤出《标准》测试结果中的“水分”；在横向层面确定抽查学生《标准》测试数据的复核基期指数，以此作为未来学生体质健康水平抽查复核的标准，让《标准》测试结果公示的社会监督真正落到实处[18]。