西部城市全民健身组织网络与效能提升研究——以陕西省西安市为例

马杰华，舒为平，王佳

(成都体育学院，四川 成都 610041)

全民健身组织网络是建成有中国特色的全民健身体系，实施与推进“健康中国行动”与全面实现小康社会，全面建设社会主义现代化强国题中应有之义和重要实践内容，具有重大理论与现实意义。我国在1995年《全民健身计划纲要》中首次提出有关全民健身组织网络概念；2016年国务院印发并实施《“健康中国2030”规划纲要》中再次提出提高全民身体素质，加强全民健身组织网络建设，扶持和引导基层体育社会组织发展；2019年国办发〔2019〕40号印发《体育强国建设纲要》中明确强调优化全民健身组织网络。发挥全国性体育社会组织示范作用，推进各级体育总会建设，完善覆盖城乡、规范有序、富有活力的全民健身组织网络的目标。国家一系列的全民健身组织网络建设文件的颁布，意在推动与促进全民健身目标的达成，提高整个国家民众的身体素质与健康水平，进而推动中国特色社会主义现代化强国的实现。目前全民健身组织网络建设相关研究仍存在不足，数量少且深度不足。在CNKI检索发现，直接以全民健身组织网络为研究目标的仅1篇文献[1]，其他零散涉及的主要集中在体育组织治理[2-3]、全民健身参与动员[4]、群众体育[5-6]研究领域。为丰富全民健身组织网络建设，更好发挥全民健身组织网络平台的作用，本研究聚焦西部省会城市陕西省西安市，借用组织社会学、现代管理学理论，分析全民健身组织网络在影响人们的集体运动行为上的功效与局限，为实现体育强国战略与中国特色社会主义强国建设提供帮助与实证参考。

西安是中国西北部最大的中心城市，国家明确建设的3个国际化大都市之一，具有较好全民健身基础。市区两级体育部门和体育社团每年举办各类全民健身活动超过560项(次)，参与人数超过450万人(次)。先后建成大明宫国家遗址公园全民健身示范区、汉长安城遗址公园全民健身长廊等9个全民健身“亮点”工程。2019年8月，对西安市5个区(长安区、碑林区、大雁塔区、莲湖区、未央区)进行为期1周的全民健身组织网络建设现状调研，方式为问卷调研和实地深度访谈。问卷采用《全民健身组织网络参与者调查问卷》，问卷的设计经过课题组初步设计，再经过与该领域 8名专家、学者和部分体育系统行政领导的深度访谈与论证，并运用德尔菲问卷评估技术对问卷内容进行深度评估，综合专家意见进一步修正问卷后制作而成，最终参与者问卷保留28道问题，管理者问卷保留22道问题，主要涉及人口统计学变量、认知、行为、消费、需求、供给、评价7个维度。发放普通群众问卷350份，回收有效问卷342份。访谈对象为5个区的文化旅游体育局领导，包括分管体育的副局长与具体负责体育工作的科长，街道办分管文体的负责人、社区文体管理人员，健身俱乐部负责人、社区群众体育积极分子等。访谈管理人员18人，普通民众22人。

1 西安市全民健身组织网络建设取得的成绩

1)建立合理完备的以“科层制”为主的全民健身组织网络。

按照现代汉语词典(第 7版)中对“组织”和“网络”的界定，认为全民健身组织网络是指以提高全体国民的体质与健康水平为主旨，由许多互相交错的集体建立起来的系统。组织效能是指组织实现目标的程度，主要体现在能力、效率、质量和效益4个方面[7]。调研得知西安市的全民健身组织网络主要依附于现有的“科层制”政府行政服务体系，具体为陕西省人民政府领导全省，包括西安市的全民健身活动，通过行政命令直接下达任务给西安市人民政府，西安市人民政府领导下达任务到各行政区的文化旅游与体育局，各区文化旅游与体育局领导下达任务到各辖区街道办，街道办领导下达任务到所辖社区，部分社区还有组织网络的社会延伸，如各小区的业委会、院委会、楼栋长。在具体工作上又呈现为各体育局在业务上总体协助与指导。这些构成该网络中功能内在化的组织部分。我国社会实践证明，这种“科层制”的行政服务体系，是很具效率的组织体系形式，能在较短时间内动员社会资源，达到提高效率的目的。除上面主要的“科层制”全民健身组织网络外，还有功能外在化的组织部分，如各单项协会、体育局负责的全民健身中心、社会组织办的健身中心、各俱乐部等，共同构成西安市的全民健身组织网络。

从调研发现，西安市全民健身组织网络基本健全，网络的各组织有专门的负责全民健身的部门和人员，对国家的全民健身精神与意见能及时有效传达，并按照计划开展全民健身活动。依据国家和陕西省的全民健身战略计划，西安市统筹规划本市每年的全民健身活动，并细化到具体工作计划中，按照时间顺序(一般按月)组织实施。

2)建立合理有效的全民健身组织网络运行机制。

根据陕西省政府的全民健身战略，省政府统筹规划全省包括西安市的全民健身计划。按照国家规划，西安市体育局根据西安市人民政府的全民健身战略，组织实施整个西安市的全民健身计划，参与拟定体育设施布局规划，指导全市体育产业发展和重点体育设施建设，负责监督体育设施的使用和管理，按照体育系统的组织网络层层推进，并配合政府按照行政科层网络指导全市的全民健身活动。

西安市体育局将全年的工作计划细分到各区文化旅游体育局。西安市各区文化旅游体育局原为全民健身指导委员会，是区政府内设单位。区文化旅游局再将工作细化到每年的工作计划中，一部分自己组织完成，另一部分分配到街道、社区组织落实。街道的全民健身工作依托文化站开展，文化站是科级建制。计划大多按月组织实施。该全民健身网络的经费来源于政府的财政拨款，政府的财政主要来源于体育彩票收入，据访谈区文化旅游局领导得知这部分资金相对充足。

在整个全民健身组织网络中，区文化旅游体育局是落实具体工作的重要环节，另外街道和社区也是重要的另一环节。因为除一部分工作由区体育局直接组织外，另有一部分工作是分配到街道、社区完成，同时，街道和社区还要配合区文化旅游体育局直接负责的工作，如全民健身活动人员的选派和活动的组织等。

社区是功能内在化组织网络最末端，通常是全民健身工作的具体实施端，也是与健身群众联系最密切的环节。根据街道给予的全民健身任务，组织群众参加全民健身比赛，发放全民健身传单，宣传全民健身知识，开展全民健身展示活动等。

从社区再往下，部分地方还有组织网络的社会延伸，即创建社区的“院长”负责制，每栋楼的“楼栋长”负责制。如大雁塔街道办西延路社区呈现板块性社区管理，不同板块进行小规模活动，并且每个社区或是一两个居民人数较少的小社区有一个“院长”(社区工作职员)管理，每个社区中的每栋楼有“楼栋长”(志愿者)管理。这样的组织网络延伸，与民众亲密接触，便于在群众中开展工作。

每年的全民健身活动主要有全民健身展示、比赛，组织活动进社区等。在调研碑林区文化旅游体育局的杨念钧副局长后得知，该区的活动包括：活动展示类如太极拳、健身操、健身舞等；运动会类如篮球比赛、足球比赛等。开展的频次一般按照政府工作计划进行。政府活动有：春节的体育大拜年、三月的门球赛、四月的中小学田径运动会，另外还有体育进社区、户外乒乓球比赛。基本做到月月有活动，活动围绕全民健身，健康中国行动开展。

另外，在政府行政组织框架下的全民健身组织网络之外，还有与该网络联系密切的社会组织，组成具有中国特色的全民健身组织网络体系。这些社会组织包括：在文化旅游体育局的指导下成立的各级单项体育协会、体育俱乐部、文体站、健身活动点、健身气功站点等。它们所起的作用就是组织社会体育活动，组织群众参加体育活动，它们的运营一部分靠政府力量支持，另一部分通过市场这只无形的手来驱动。在新时代加快体育改革和发展的背景下，社会体育组织得到大力发展，是促进体育强国发展的重要力量。

2 西安市全民健身组织网络的局限性

1)组织网络运行中表现出行政化推行现象，缺乏强大内生动力与社会生态。

在调研时发现，西安市的全民健身组织网络形式上健全，全民健身工作运行依赖的是行政命令层层推进，工作开展固然有效率，但总体而言，组织网络体系运行绩效不够高，各级组织在完成具体工作时更多寻求完成基本“任务”。各区的文化和旅游体育局每年的全民健身工作计划虽然也都按照计划开展完成，但是更多是按照“规定”完成任务。尤其是运行链低端的街道和社区，表现出应付上级分配任务的迹象，缺乏开展全民健身工作的主动性与自觉性。总体呈现出上级的全民健身计划层层推动，网络链低端被动执行态势。

市—区—街道级与健身民众关系较疏离，与健身人群融合度不高。按情理相对而言，社区和各社团接触健身群众的时间较多，本应更熟悉群众健身需求与健身情况。但现实情况是部分社区和社团在工作上较积极主动，能主动提供服务以满足与引导民众健身，而有些在工作上却是消极应对，表现为仅仅是“上传下达”文件精神，被动接受上级的健身任务安排，而不关注任务是否完成和完成效果，失去基层组织参与社会治理的天然优势。无论是全民健身组织网络的哪一级，都存在组织全民健身活动时临时匆忙应对现象，未能真正培育起广泛的全民健身民众基础。

各级全民健身组织网络对影响民众养成健康生活方式、体育运动习惯的内生动力机制、社会生态整体思维缺乏必要的思考，也缺乏对此的主动作为。在现实中不能自觉而持续创设与培育全民健身习惯养成的社会环境、氛围与条件，协调与统筹各方利益相关者，激发网络内部的内生动力，充分发挥网络协同运行效能，共同完成全民健身战略任务。

2)全民健身组织网络建设与实效存在区域失衡现象。

从已有文献得知，我国的全民健身公共服务供给存在区域失衡现象。在调研中得知，西安市的全民健身组织网络建设与实效也存在较严重区域失衡，具体为中心城区的未央区、碑林区、莲湖区、雁塔区、曲江新区等较好，城郊的长安区较差。曲江新区有曲江文化运动公园，以运动为主题，以国际化、生态化为设计理念，引领时代生活的运动风尚，给市民增添一种新潮的生活休闲体验，每天早晚都有大批民众参加锻炼。而长安区的大部分社区缺乏健身组织与全民健身活动。据长安区的郭杜街道反映：社区无财务管理权，社区每年组织的体育活动花费需向街道实报实销，由于报销流程缓慢(几乎要 1年)导致“经费问题”使社区活动开展积极性减低；负责全民健身的管理人员不足，每个社区仅1人，无专业的体育指导员；场地设施少，学校场地不对外开放，主要体育锻炼形式是群众自发组织的广场舞。调研中还发现有趣的现象，说因为长安区民风彪悍，身体对抗类体育项目如篮球、足球等容易引起打架，造成身体伤害，所以不愿组织此类活动。上级组织指导全民健身活动稀少，开展健康中国活动形式非常单一，仅有1次协会开展的健身操活动。同时居民也很少主动反映健身需求，通常反映的是经济问题。

导致全民健身组织网络建设与实效区域失衡的原因：一是政府规划各区域发展存在差异，政府对各区域不同政策支持致使区域发展失衡；二是现代的全民健身治理理念、共建共治共享的社会治理制度在实践上的探索不足；三是社会治理“以人为本”目标的实现，必然需要发展过程。

3)全民健身组织网络效能不足的现实因素。

在调研中发现，全民健身组织网络效能不足的现实障碍体现在需求与供给、健身目标与现实状况之间的紧张，突出表现在民众的健身理论与技术指导、场地与设施、健身意识提升的需求和国家层面期待健身目标达成、组织网络服务质量不高与工作人员服务素养缺乏之间的不协调发展，从而使得全民健身目标难以高质量发展。

(1)缺乏健身指导是阻碍全民健身活动开展的首要原因。从调研的各年龄段民众来看，需要“健身指导”是最迫切的(占比 58%)，其次为体质监测(占比44%)、信息咨询(占比30%)、运动康复(占比21%)。另外，几乎每一个社区都缺乏健身指导员，最好的情况就是仅有1名专业的健身指导员。没有人指导导致不少健身民众不能正确使用健身器材，不懂得如何科学健身。人们在健身时，大都是个人自发运动，尤其是60岁以上的老年人，他们绝大多数健身形式为广场舞或者其他免费的运动，如散步、跑步和使用广场上的健身器械健身等。即使是年轻健身群体，绝大多数也是进行免费或者付费很少(每月 200元以下)的健身活动。民众对健身设施、全民健身组织指导培训、全民健身组织开展的活动效果等满意度不高。

(2)全民健身场所与设施不足，服务不充分。从调研中得知，碑林区民众反映就近锻炼的场所和设备不足，附近的省体育场变成了停车场，设备少且维修、更新慢。其他几个区的社区也反映了健身设备不足，锻炼需要排队，供需不足影响健身积极性。全民健身活动开展不足，参与人员的广度不够：有健身组织、团队和健身习惯的人会主动参与健身，而其他群众不参与。

(3)各级管理与服务人员的全民健身理论学习不足，尤其是在网络的末端。调研显示：网络的各级管理与服务人员，尤其是末端人员在工作中往往忙于应对各种事务性工作，按规定动作完成工作计划，缺乏主动的工作规划，没有多余的时间与精力主动学习理论。同时还存在具体负责人员的工作岗位调换频繁，刚熟悉业务就换岗，负责人员的稳定性差，导致工作上的责任感不足。

(4)民众缺乏强烈健身权利意识。民众认为健身是自己的事情，政府提供条件固然好，若不提供也接受，没有强烈体育权利意识。他们通常因为自己要工作、带孩子或者因为无健身设施而放弃健身，同时也不在乎自己的健身权利，而是因生活所迫而听之任之。且社区和区文化旅游体育局在开展文体活动时，都以文化活动为主，群众普遍反映更喜欢文化活动。同时民众即使有健身需求，也从未向组织反映这种需求，也不知如何联系组织，对国家的全民健身计划等顶层设计知之甚少。

生产条件和人们的努力程度并不是一个简单的因果关系。良好的人际关系和关怀也会提高工作效率[8]。同理，欲充分发挥全民健身组织网络的效率，除严密科学的组织网络结构，也不能忽视与全民健身网络联系紧密的民众实际健身需求、诉求，组织网络的带动力与感染力和民众的健身意识修养等“人性化”的关怀。缺乏 “人性化”理解与关怀，难以激发与调动健身“不活跃”人群的热情。

3 提升西安市全民健身组织网络效能的措施

西安市2020年全民健身的目标为：“经常参加体育锻炼的人数达到430万，占全市人口比例的50%以上;每周参加1次以上体育锻炼的人数达到480万，占全市人口比例的 55%以上”[9]。为这一目标的实现，西安市在充分发挥全民健身组织网络效能方面可以采取下面的措施。

1)结合社会生态学整体思维，探索实施全民健身战略的内生动力机制。

社会生态系统理论认为，个人的行为不仅受到社会环境生活事件的直接影响，而且也受发生在更大范围的社区、国家、世界中的事件直接影响。社会生态系统分为5个子系统，认为人的行为不仅受直接、面对面水平上的微系统的社会因素的影响，而且还受微系统与微系统的交互作用关系，微系统与中系统、外系统、大系统(特殊文化和亚文化)交互作用关系的影响[10]。因此，要研究个体的发展就必须考察个体不同社会生态系统的特征。放眼世界体育强国，获悉他们之所以强的根本原因不仅在于有良好的健身组织网络，更重要的是有强大的全民健身社会生态系统，这是美国、英国等国民众热衷于体育活动的内生动力系统。如美国文化崇尚“健壮”之美，这种意识上的价值认可形成社会特有的运动文化与风尚，社会风尚不仅能吸引人且有强带动性。

身体活动是复杂的健康行为，行为改变不仅取决于个人选择，还取决于社会、文化因素以及环境条件。人们的运动行为干预需要社会生态学系统的思维，应关注多层次影响的相互作用，考虑个体因素和外在环境因素及其相互作用[11]。欲激发全民健身组织网络的活力，需要结合社会生态学整体思维，扩大参与要素，营造正态影响的社会和文化环境，在社会网络和环境网络中加强有利的联系，凝聚各方力量形成合力。如创造全民健身条件，营造社会体育文化氛围，加大有关运动行为的信息分享，提升民众的运动意识；分析不同群体的体育需求，引导与培育其体育习惯；尽力提供运动行为的场所，科学指导运动行为等，多方协力共促全民健身的发展，这些是保障全民健身得以真正实现与可持续发展的有效途径。

2)用现代全民健身治理理念解决全民健身组织网络失衡问题。

社会治理包含3个方面的含义：一是从单一的政府治理走向政府、社会组织、企业和个人共治共享的多元治理；二是针对改革开放以来出现的矛盾和问题，综合施测，加以解决，为进一步发展扫清障碍；三是遵循发展规律，顺应发展趋势，因势利导，以最小的成本取得最大的成效[12]。党的十九届四中全会关于社会治理的改革中已明确提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，指出具体实现方向与路径为“建立与完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。用现代的全民健身治理理念解决全民健身组织网络失衡问题，首先要从单一的政府治理走向政府、社会组织、企业和个人共治共享的多元治理。二是需要用公共服务均等化理念给与民众均等的全民健身供给服务，这也是全民健身计划的要求。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准、最终大致均等的公共物品和公共服务，使其参与的机会均等。公共服务均等化有助于实现公平分配，实现公平和效率的统一。所以基本公共服务均等化是缩小差距以及地区间不均衡发展的重要途径。针对全民健身组织网络失衡问题，理应按照公共服务与产品供给均等化的理念，给民众供给平等的社会公共服务体系，满足全体民众日益增加的全民健身需求，做到社会治理“以人为本”，实现一切都是以提高和改善人民的社会生活为宗旨，从而体现社会主义制度较资本主义制度的优越性，并削减社会不公带来的社会矛盾和困顿，实现社会治理现代化。

3)释放全民健身国家战略要素活力，提升全民健身组织网络实效。

分析全民健身组织网络问题，理应不能忽视组织里面的人和内部活动等组织的微观基础。首先是要贴近民众生活，这也是该活动的主体。获取民众多元、复杂的健身诉求与困惑是释放全民健身战略要素活力的首要任务。如具体需求是什么，健身意识如何，是否需要健身组织，是否懂科学健身，是否需要获得健身时间，是否需要获取科学健身的信息等，只有了解国民在健身方面的实际情况，才能有效激活健身热情。增加全民健身公共产品，推广简便易行的适合不同年龄、性别、职业特点与体质状况的体育健身方法。加强人民体质与健康的科学研究和技术开发，加快科技成果向全民体育健身实践的转化。

组织现象不能只看物化的组织结构，如资源的分配、组织的正式等级制度；也要看其非正式的组织结构：谁和谁在一起、同事间的关系如何等[8]。所以还应关注健身与周围环境的关系，营造与创设健身行为的风尚与社会环境，有合理的健身设施投入，有较充分的健身指导与带动，才能培育热爱运动的民众。运用现代信息技术、大数据技术提升全民健身组织网络的科学性和效益，增加全民健身效果的显示性与对比性，成为提升全民健身治理水平的推手，发挥社会规范的基础性作用[13]。

社会学家詹姆斯·科尔曼[14]提出“社会资本”这一概念，旨在加强包括社会组织在内的整个社会的组合能力，不断扩大社会资本在体育社会组织治理中的凝聚作用，扩大参与要素、加快资本运转。全民健身组织网络治理包括民众、俱乐部，地方、国家和国际体育组织、媒体等一系列主体的有效参与，需把它们视作一个整体统筹有序的治理，从而实现各要素的生产力解放与协调配合。

随着新时代体育改革的全面深入，我国的体育公共服务水平不断提升，全民健身事业蓬勃发展，体育事业取得长足的进步。但与建设世界体育强国的要求相比，我国还存在全民健身公共服务体系不健全，体育促进全民健康的作用发挥不充分，体育社会组织发展不规范等问题。本研究详细展现了陕西省西安市的全民健身组织网络建设成就与存在的局限，提出了提升其效能的举措，旨在以小见大洞悉西部城市的全民健身组织网络建设情况。面对新时代体育发展的新形势、新机遇，我国的全民建身组织理应抓住发展时机，遵循自身内在发展逻辑与规律，克服与改进自身局限，为建成完善的全民健身公共服务体系和全面建设社会主义现代化强国做出应有的贡献。