碳中和视角下政策性银行的绿色金融发展研究

郭予锴 国家开发银行湖南省分行

一、研究背景

(一)碳中和目标的提出

“碳中和”概念最早于20世纪末在西方国家提出，并逐渐在各国普遍使用。碳中和，即碳净排出为零，这里的“碳”即二氧化碳。在全球变暖的背景下，全球200个国家和地区于2015年达成《巴黎协定》，并提出了全球“碳中和”目标，之后多个国家提出碳中和实现路径。我国经过多年的发展，取得了令世界瞩目的经济成就，但与此同时，环境问题、资源问题也日益严重，如何解决环境、资源问题，使经济转型为绿色经济，成为我国社会经济发展中必须解决的问题。我国在实践中采取大量的环保行动，更将环保工作纳入到国家的重点工作中，2017年十九大报告中将污染防治列为三大攻坚战之一，2020年在联合国大会上提出了碳中和目标。目前，碳中和已成为我国重要的国家战略，对生产、消费以及国计民生的各个领域均有深远的影响。实现碳中和需加大环保领域基础设施、绿色产业及法律制度配套等方面建设的投入，而这些建设需要大量的资金支撑，绿色金融应运而生，绿色金融的发展情况一定程度决定了我国碳中和的实现时间。

(二)我国绿色金融的发展

从20世纪90年代开始，我国逐渐重视节能减排与环境保护工作，并提出在信贷层面加强环保领域的资金支持。从“十五规划”(2000—2005年)开始，我国的每个五年规划都将环保工作放在重要位置。为推动金融支持环保的工作，金融监管当局和金融机构均加大绿色金融的引导措施和资金投放力度，监管当局出台节能减排授信工作指导意见，各金融机构开始尝试增加资金投放，支持部分污染整治、能源项目。经过几年的探索性发展后，2015年以后绿色金融开始进入快速发展阶段，一方面，绿色发展、生态文明建设相关的政策文件逐步出台，不仅推出了顶层设计方案《生态文明体制改革总体方案》，确立了绿色发展理念，更提供了具体的行动意见。另一方面，绿色金融框架体系逐渐明晰，绿色金融融资方式也逐渐多样化，除绿色信贷外，绿色债券、基金、保险等融资方式逐渐在我国绿色金融市场得到应用。

经过多年发展，我国绿色金融市场规模不断扩大，据统计，至2020年底，我国绿色金融规模超过12万亿①。其中，政策性银行的绿色信贷余额达到3.45亿元②，已成为我国绿色金融重要的资金来源。与金融机构加大绿色信贷投放力度对应的是，我国大型的环保基础设施项目得到大面积建设、绿色产业项目得到全面发展，如太湖、滇池治理、长江大保护建设、风能、光伏发电产业发展等。总体来讲，近年来我国绿色金融的发展成效明显，近年来构建绿色金融体系的步伐明显加快，绿色金融产品的规模快速增长，市场参与主体逐渐多元且日益活跃，但是与西方绿色金融实践起步较早、发展较快的国家相比，我国绿色金融的任务仍然很重、难度仍然较大，仍需花大力气推动绿色金融发展。可以说，在“碳中和”背景下，加大力度发展我国绿色金融，特别是突出政策性银行在绿色金融中的作用，将有助于促进我国经济尽快向“绿色化”“低碳化”转型。

二、我国绿色金融存在的问题

(一)绿色金融标准不统一

我国发展绿色金融的时间较长，也出台了很多指导性的文件，但是由于绿色环保的外延较大，在实际操作中仍存在不同部门发布的绿色金融的统计口径不一致，各金融机构按自己对绿色金融的理解形成了各自的认定标准，导致绿色金融的统计口径不一致。绿色金融口径的不统一会造成以下后果：一是增加融资者的成本，融资者为了符合金融机构的认定条件，必须增加符合金融机构要求的绿色项目的建设内容，无形中增加项目实施的成本；二是会带来道德风险和逆向选择风险，目前我国大力推动绿色项目，对绿色项目给予了一定的财政补贴和融资贴息，这导致部分非绿色的项目被人为的“包装”成绿色项目并进行融资，占用了有限的信贷资源，而真正的绿色项目的融资需求却无法得到满足；三是加大了监管的难度，由于各方对绿色融资的口径的不一致，监管部门在对该类项目进行监管时将无法进行准确的判定。

(二)绿色项目风险高

绿色项目主要包括绿色基础设施建设与绿色产业技术研发应用等，这些领域由于自身的特点导致项目融资的风险较高或融资风险难以评估。一方面，环保、新能源开发等基础设施建设类项目由于其建设期、运营期较长，项目融资回收期相应较长，项目运营过程中的市场风险、技术风险等均会给项目的收入带来较大的不确定性，进而影响项目的还本付息，加上项目的回报率相对较低，导致该类项目在银行风险评估中属于高风险项目。另一方面，绿色产业技术的研发和应用项目属于长周期、高投入的项目，比如新能源、新材料的研究等，其涉及的内容是我国甚至全世界未来高新技术未来发展的方向，该领域目前市场竞争较大，一旦发展形成优势，其产出将形成级数增长，但是该类项目技术壁垒明显、项目研发及应用存在较大的不确定性，因此，该类项目的风险较高。正是由于绿色项目存在期限长、研发应用成功存在不确定性的问题，金融机构往往难以准确评估其风险，进而采取谨慎的态度，放弃对该类项目的支持。

(三)缺乏统筹规划

目前绿色项目实施的合理性论证更多的是从项目自身进行效益测算，未能将多个项目统筹规划，实现整体效益。在绿色项目融资中，融资主体以具体项目向不同的金融机构申请融资，存在多个单独的项目、多个融资主体、多个金融机构，项目、融资主体、金融机构都是各自为政，缺乏统筹规划，无法从地区和行业的长远发展出发整合资源，导致各项目、各融资主体更多的是考虑自身的效益，无法实现整体效益，更有部分项目因为缺乏个体效益、即使符合长远效益和综合收益而无法通过金融机构的审批。

(四)绿色信贷期限难以匹配

金融机构提供的资金与绿色项目所需资金的期限往往存在错配，使得绿色项目的资金需求无法得到满足。一方面，商业金融机构的资金来源较为多元，期限以中短期为主，比如目前债券资金期限大多在五年以内，而大型绿色项目研发和建设，其发起、论证、立项、实施较为复杂，项目的实施周期往往在十年以上，绿色项目的实施周期与商业金融机构的资金期限存在着较大的错配，商业金融机构更倾向于筛选与其筹资周期相匹配的项目。另一方面，商业金融机构的资金来源以中短期为主，资金来源多元，成本较低，中长期资金的来源有限，资金成本更高，绿色项目的实施需要大量的中长期资金，商业金融机构无法提供足够的额度。

(五)社会效益与经济效益难以平衡

与一般的产业项目更强调经济效益不同，绿色项目既要求有一定的经济效益，同时突出社会效益。绿色项目的实施能够有效改善环境、减少污染、提高资源使用使用效益、扩大绿色产业规模，有较强的外部性，但该类项目往往又存在着短期收益低、回收周期长的特点。从商业金融机构的角度看，其追求经济收益、讲究成本控制的要求使其缺乏支持绿色项目的动力，在项目开发时即有可能因为经济指标无法达到要求而过滤掉那些社会效益好的项目，从而影响该类项目的实施。

三、政策性银行发展绿色金融的优势

政策性银行的目标与政府目标契合，其资金期限长、成本低，能够提高项目的可持续性，减轻政府财政负担，同时能够引导其他市场资金进入相应的领域，其在促进生态环保领域建设中的作用可以概况为绿色融资的“规划者”、绿色项目的“培育者”、项目实施的“保障者”、市场资金的“引导者”、社会责任的“践行者”。

(一)绿色融资的“规划者”

政策性银行着眼于落实中央的战略部署，以保本微利的方式，有效统筹社会效益和经济效益，确保与中央的战略目标高度一致。绿色环保是一项系统工程，要从根本上改变并保持一个地区的生态环境，使地区长期可持续发展，除了阶段性政策之外，还需要通过规划先行设计发展路径，通过融资推动实现相应的目标。政策性银行的目标与政府一致，政策关联度强，能够通过参与国家和地方的部分规划编制、设计绿色金融资金运作模式，推动规划的快速落地，实现地区的生态环境质量的整体改善和长期巩固。

(二)绿色项目的“培育者”

绿色项目涉及的技术的创新与应用对环保能源领域的发展有着重要的推动作用，技术的突破往往带来行业的跨越式发展以及上下游业态的多元化，但是技术的突破需要长时间的研究积淀和大量的前期资金投入，项目的回收周期比一般项目较长，这就需要要有稳定的长期资金投入、有长期研究并熟悉相关领域的人员跟踪该类项目。在技术研究和发展的过程中，政策性银行能发挥其“培育者”的作用。首先，政策性银行能够更高效地对接国家政策及行业政策、部门和行业规划，更深入地研究行业发展水平与技术进展，有利于其在项目的前期介入项目的推动；其次，政策性银行有专业的行业研究部门，对能源、环保类项目能够进行更深层次的、更具前沿性的市场调查研究，能够更精准的培育项目；再次，政策性银行搭建了业务覆盖面较广、业务联系性较强的项目库，通过对项目的跟踪，提出融资方案，对达到条件的项目提供资金。

(三)项目实施“保障者”

因政策性银行的定位，其主要的资金来源为财政融资和发行金融债，提供的项目资金具有大额度、低成本、长期限的特点，这就与生态环保项目资金需求量大、收益相对低、运营周期长的特性相匹配，政策性银行所提供的大额稳定的资金能够确保生态环保项目得到顺利的实施，并确保项目在低收益下仍能稳定运营，使项目经济效益与社会效益得到最大程度的发挥。

(四)市场资金的“引导者”

政策性银行通过自身的市场地位，可以准确且高效引导其他市场资金进入生态环保领域。一是政策性银行通过重点支持的项目、区域，向市场发出重点投向的信号，吸引其他市场资金进入对应的项目和区域，增加该类项目、该区域的绿色资金供给；二是政策性银行能够提供更长期限、更低利率的贷款，吸引其他市场资金与政策性资金组团或“拼盘”，可以有效的降低项目的融资成本；三是政策性银行通过对绿色基础设施和新兴绿色行业的支持，可以夯实市场基础，促使其他市场资金后续跟进。

(五)社会责任的“践行者”

政策性银行天然对接国家政策，其职能使命、业务定位决定了其更坚定地履行社会责任。生态环保业务具有成本高、效益低、期限长、外部性强的特点，这与一般商业性资金追求利润和流动性的要求相悖，因此，生态环保业务的实施更需要有社会责任感强烈、追求保本微利的金融机构提供资金支持，政策性银行先天具有服务改善民生的特性，有别于商业金融机构追求利润，政策性银行更强调社会效益，其社会责任感更强，政策性银行能够补充商业金融机构片面追求经济效益的缺陷，从而完善金融体系的功能。

四、推动政策性银行绿色金融发展的建议

(一)推动统一绿色金融标准和绿色金融体系的建设

一是细化绿色金融评价标准和统计标准。目前几家政策性银行在业务开发中均形成了绿色金融的统计口径，但仍存在标准宽泛、不统一、认定不准确的问题，需要进一步细化统计标准。二是加强机构间的绿色金融业务的合作与交流，形成共识，逐步统一业内的认定标准。三是通过政策性银行的业务实践，推动官方出台统一的适用全行业的标准体系。四是学习国际上先进银行的绿色金融评价体系，结合我国实际情况，完善我国绿色金融评价体系。

(二)加强规划研究

一方面，加强绿色项目融资规划，是以生态环保规划、区域开发规划为基础，通过对绿色项目的系统分析，以项目的投入产出为依据，提供解决项目资金来源的方案；另一方面，加强各单个项目间的统筹规划，结合区域资源禀赋，整合各个子项的生产要素，突出产业布局，提升整体功能，实现一揽子项目的综合收益，达到项目社会效益与经济效益的统一。

(三)加大产品开发力度

一是针对节能环保、清洁能源、污染防治、绿色产业等不同业务提供期限不同、定价不同、信用结构不同的贷款产品。二是针对不同项目不同阶段的资金需求，匹配不同的信贷资源，如流动性支持、中长期贷款、成立专项基金等方式。三是创新融资模式，按照区域规划、行业规划等统筹不同子项，通过“以丰补歉”的方式一揽子支持项目，比如，可通过统一支持项目内的基础设施、产业、配套设施等，达到全面支持区域、行业发展的目的。四是挖掘项目的收入来源，绿色基础设施项目往往项目现金流有限，需要通过匹配资源或构建项目的利益分享机制的方式补充现金流，可通过协调地方向项目业主赋予特许经营权或特定资源补充项目还款来源，从而确保项目融资的投入产出平衡。

(四)提高风险管控水平

绿色项目具有资金需求量大、经营周期长、资本回报率低等特点，该类项目的运营风险较高，因此，必须提升银行基础管理水平和风险控制能力。绿色项目涉及不同的行业，相关行业的经营风险、市场风险、面临的行业前景等情况有所区别，再加上各项目在不同阶段的贷款管理的侧重点要求有所不同，因此，必须形成涵盖贷前、贷中、贷后，覆盖全流程不同岗位的风险管理体现，制定明晰的风险管控机制、管控流程。加大管控力度，构建标准化、制度化、流程化的风险管控模式，打造坚实的资产质量基础。

(五)加大人才培养的力度

加强人才的培养及交流是发展绿色金融的必要途径。一方面，政策性银行绿色金融的发展与决策者和执行者密切相关，提高政策性银行内人员的素质，有助于制定出合理有效、健全完善的工作制度；另一方面，绿色金融涉及面广，包括能源、交通、产业、基础设施等多个行业，需要多种不同行业的人才开发、评审项目，人才的培育有利于业务的开展，进而有利于政策性银行绿色金融的发展。

(六)加大同业间的融资合作

根据不同机构的偏好及其特点，政策性银行可组织同业机构出台具体可行的融资方案，为项目提供全方位的融资服务。一是针对项目的不同时期协调不同的机构为项目给予支持，比如项目草创期可衔接创业投资基金支持项目初期研究，项目实施前后可自身提供中长期贷款，项目建设期商业性金融机构可提供短期建设资金，项目运营期商业性金融机构可支持流动性贷款。二是针对项目的结构协调金融机构共同提供支持，如中长期贷款方面，可以组银团贷款或“拼盘”贷款，项目运营期可衔接证券公司做结构化产品融资或由融资租赁公司提供融资。■

注释：

①数据来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695535370290567300&w fr=spider&for=pc.

②数据来源：各家政策性银行官网。